乡镇行政行为的分类和规范

卜凡涛


　　〔内容提要〕：乡镇行政行为的合法性、质量好坏直接关系着广大群众特别是农村居民的生产生活，对社会主义新农村建设有着重要的意义。近年来，乡镇依法行政工作取得了显著成绩，但是由于各方面的原因制约了乡镇行政行为的合法开展。本文以乡镇职权与行政行为的关系为标准，对乡镇行政行为进行了梳理和分类，并对其存在的问题提出相对应的防范措施，以促其在合法轨道内运行。
　　关键词：　乡镇　行政行为　　分类　　规范

　　乡镇政府是我国农村基层政府，其行政行为与广大群众特别是农村居民的联系密切，行政行为的合法性、质量好坏直接关系着广大农民群众的生产生活。近年来，随着“依法行政”理念的普及，乡镇政府的行政行为得到了很大的规范，依法行政工作取得了显著的成绩。但是，乡镇行政行为多是落实国家“三农”政策，完成上级有关行政部门交办的事项，在行使行政行为过程中，往往面临地区实际、群众态度、社会稳定等相关复杂因素，需要多个部门协作、动用多种行政手段才能完成，而相应的职责划分不明确又增加了行政行为失范的可能性。另外，有些乡镇“重视自身利益，轻视群众利益”、“重视行政手段，“轻视法律规定”，滥用职权、乱作为，怠于职权不作为现象还很普遍，而且乡镇行政行为的制约监督机制并不健全，很多乡镇行政行为实质上处于监督空白状态，这样就影响了乡镇行政行为的合法开展。为了更好地解决这些问题，有必要从行政法角度对乡镇行政行为进行一次详细的梳理和分类，从而提出对应的规范措施。以促进其在合法轨道内运行。
　　一、乡镇行政行为的分类
　　行政行为根据不同的标准，可分为具体行政行为和抽象行政行为，依职权行政行为和依申请行政行为等类别，但对于乡镇行政行为而言，存在着“三少三多”：照搬法律条文的少，需要自由裁量的多；独立完成的少，合作完成的多；自主开展的少，上级交办的多。所以原有的行政行为分类有不足以概括乡镇行政行为全貌之缺陷，不能全面反映乡镇行政行为的特征，也就不能够很好地指导、规范行政行为的行使。
多数行政法学者都认为行政行为是行政主体行使行政权的行为，可见，行政职权是行政行为的一个最重要的因素，从行政职权方面着手，就能很容易地辨别政府活动是不是行政行为，是在职权范围内运转还是超越职权滥用职权，是独立行使职权还是和其他部门共同行使职权。所以本文以乡镇政府的职权与行政行为的关系为标准对其进行分类，依此标准乡镇政府的行政行为大致可分为三大类：
　　（一）乡镇独立完成的行政行为。是指乡镇政府依照法律法规、政策独立自主行使职权、在乡镇一级就能完成的行政行为。这类行政行为中除了乡镇一级的行政职权之外，再无其他公权力参与，乡镇是唯一的行政主体。根据“权责相符“的原则，这类行政行为的结果，除了法律特别规定之外，由乡镇政府独立承担。例如，在对损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的管理中，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，乡级人民政府享有处罚权。
　　（二）乡镇与其他部门共同完成的行政行为。这类行政行为是指在由几个行政主体共同行使相应职权才能完成的行政行为中，乡镇政府在其中某个阶段或者环节行使职权的行政行为。尽管各个部门在行政行为完成过程中起的作用可能有主次之分，先后之别，但各个部门的行政活动都是整个行政行为的有机组成部分，缺一不可。这类行政行为的结果，由行政行为各阶段或者环节的行使方相应承担。例如在“生育第二个子女审批”中，《山东省人口与计划生育条例》第二十六条第六款规定：“乡（镇）人民政府或者街道办事处应当对公民的生育申请及时受理、审核，并自受理申请之日起二十日内将审核意见和申请人的申请材料报县级计划生育行政部门审批。”在整个个审批中，乡镇政府的行政行为包括受理申请、出具审核意见并及时上报。这三个环节是乡镇政府职权的行使范围，在这三个环节出现渎职、不作为等现象给申请人造成损害的，乡镇政府需要承担相应责任。
　　（三）乡镇依授权完成的行政行为。是指乡镇政府依照上级部门委托授权完成的行政行为，这类行政行为根据授权权限，又可以分成全部授权以及部分授权，其结果由授权委托方承担。但是受托方存在过错的，委托方有权追究其相应责任。例如，在社会抚养费征收中，《山东省人口与计划生育条例》第四十七条规定：“社会抚养费的征收，由县级计划生育行政部门作出书面征收决定，县级计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。”这条规定就赋予了乡镇一级政府在计生执法中，可能作为社会抚养费征收的受托方从事执法活动。
　　二、乡镇行政行为的规范
　　虽然我国行政法律法规立法数量已成规模，但是具体到乡镇行政行为上面，却又常常面临无法可依的境况，越是对相对人侵害严重的行为，往往越容易遇到这样的问题。客观上是因为法律法规空白或者规定笼统，主观上是因为行政主体在行政行为行使过程中，头脑中缺乏法治观念，不是严格遵守法律规定和依法行政原则，而是千方百计钻法律漏洞。这就造成了乡镇行政行为的失范。
（一）乡镇独立完成的行政行为的规范。在该类行政行为中，有些行政行为的行使有明确具体的法律规定，对于这类行政行为，一定要严格按照法律规定进行。而对那些拥有职权但是没有具体法律规定如何具体行使，需要发挥乡镇政府主观能动性和自由裁量权的行政行为，一定要在法律原则允许范围内，做到《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的六项要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。可以采取行政合同（行政契约）、行政指导等方式灵活行使，政府要兑现行政合同中的承诺，遵守信赖利益保护原则。如果出现了某些重大政策变动等情况，应该给予相对人必要的补偿，维护行政相对人的合法权益；对于招商引资等行为，还要综合考虑本地经济发展、环境保护等因素，遵守相关的法律规定，维护当地百姓的切身利益。既要在法律范围内积极追求“有作为”，又要避免超越职权、滥用职权的乱作为和消极对待、怠于行使的渎职不作为。
（二）乡镇与其他部门共同完成的行政行为的规范。共同行政行为往往是涉及行政主体众多、相对人人数众多、行政程序复杂、涉及利益面广阔、社会影响面广泛的行政行为，例如征地、动迁等。多存在着各行政部门之间权责划分不明确、不公开等问题，往往给人以“政出多门”之感，面对相对人的质询，往往出现“下级推上级、上级推下级”的相互推诿扯皮现象。对此，要明确并公开各行政主体之间的职权分工和责任承担以及行政行为程序、进展情况。各行政主体应该在其发挥职权的阶段或者环节中承担相应责任，乡镇政府应相应在其发挥职权的阶段或者环节承担行政责任。这样既避免了行政主体之间的推诿扯皮现象，也方便了群众与行政主体之间的沟通和交流。
（三）乡镇依授权完成的行政行为的规范。对于乡镇行使委托授权的行政行为，委托部门要公开委托授权的范围及依据、责任承担，受托乡镇要在规定的权限内行使权力，委托部门应给予必要的监督和指导，对于在行政行为行使中，因乡镇超越授权或者违反授权规定给相对人造成损害的，委托方要及时给予赔偿，并追究受托方的相关责任。
　　三、结语
　　乡镇要切实树立“依法行政“的理念，乡镇领导、乡镇行政人员要加强法律学习，增加法律知识储备，提高执法技能。要严格贯彻行政过错责任等各项依法行政制度。要充分发挥各种监督力量的作用。强化行政复议、行政执法监督等政府内部监督职能，督促乡镇行政自我纠错。司法机关要从司法监督方面发挥监督职能，畅通群众反映、反馈渠道，充分发挥电视台、报纸、网络等各种舆论媒体的监督作用，使乡镇行政行为在自我规范和外部监督之下得到更大的进步。

参考文献：
1、姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社　高等教育出版社1999年版，
2、国务院：《全面推进依法行政实施纲要》，2004年。

（胶南市法制办　　卜凡涛）

西藏自治区人大常委会


拉萨市城市绿化管理条例（试行）
西藏自治区人大常委会



（1983年7月9日西藏自治区第四届人民代表大会常务委员会第二次会议通过）


第一条 城市绿化是社会主义现代化城市的重要标志。为加强拉萨市城市绿化建设和管理，把拉萨市建设成为繁荣、富裕、文明、优美的社会主义现代化高原城市，根据国家和自治区已颁布的有关法律、法令，结合本市具体情况，特制定本《条例》。
本《条例》适用于本市城区和郊区。
第二条 绿化城市，人人有责。拉萨居民及机关、团体、部队、学校、工厂和其他企事业单位，都有植树绿化和管护树木、绿地的义务。
第三条 城市绿化工作的基本任务是：通过城市园林专业队伍的工作和开展全民义务植树、绿化活动，搞好城市园林绿化建设，为全市人民创造良好的工作和生活环境。
第四条 本市城区的绿化建设必须有计划地进行。各类绿地在施工工前要做出设计，并按基本建设程序经过审查批准。绿化建设所需投资纳入基本建设计划。
第五条 本市城市绿化工作，在拉萨市人民政府和市绿化委员会的统一领导下进行，实行专业队伍和广大群众相结合的方针，实行分级管理、分片、分项、分段包干负责的制度。
（一）拉萨市城市园林局主管城市绿化事业，负责城区绿化规划，加强绿化的科学普及和宣传、指导、督促，检查各部门、各单位的绿化工作。
（二）公园、林卡等公共绿地及行道树由有关单位和居委会按分工负责绿化和管护。
（三）本市城区和郊区所有单位，要按照市绿化委员会的统一安排，负责指定地段和用地范围内的绿化和林木管护工作。

第六条 各单位要重视苗圃建设。市园林部门应在搞好专业苗圃建设的同时，积极支持和帮助有条件的机关、团体、部队、学校、工厂和其他企事业单位开展群众性育苗，逐步做到苗木自给。
第七条 新建住宅区和其它成片建设地区的绿化，要与建设工程同时规划，同时设计，其绿化的具体要求是：
（一）绿化面积在城区不得少于总用地面积的百分之三十；
（二）施工部门应及时清理场地，为绿化创造条件；
（三）完成绿化时间，不迟于投入使用后第二个绿化季节；
（四）现有的单位和住宅区，绿化面积低于上述要求而有空地者，必须在留够绿化面积后，方可进行其他建设。老城区内的绿化和管护工作，实行民办公助的原则，由街道办事处和居民委员会组织管界内的单位和居民，分段负责；
（五）新建城市干道的绿化要按照城市规划进行，绿化宽度不得少于道路总宽度的百分之二十五。
第八条 绿化工程要加强技术管理，严格按技术规程施工，保证栽植质量，提高树木花草的成活率和保存率。
第九条 树木所有权和收益的归属，按下列规定处理：
（一）本市城区和郊区公共用地上义务种植的林木，林权属于国有，由市园林部门负责管护、更新。
（二）市园林部门在其管辖范围内种植和管护的公有树木，归国家所有；
（三）本市城区和郊区所有单位，在其用地范围内种植的树木，分别归本单位所有。划归单位管护的国有林卡要认真管护好，日常收益归管护单位。
（四）街道办事处、居民委员会发动群众义务种植的树木归街道办事处、居民委员会所有。私人所有的庭院内自行种植的树木，归个人所有。公房宿舍院内私人种植并管护的树木，归房产权单位所有，日常收益归个人。
第十条 市区内的林卡、树木主要功能是维护生态平衡，改善环境，美化城市，无论公有或私有，都必须严加保护，不得随意砍伐。任何个人和单位都不许在林卡绿地内毁损花木、倾倒污物，挖沙取石、割草取土、放牧牲畜。必须砍伐、移植时，需由林权所有单位或个人提出申请。一
处一次砍伐、移植十株以内者，报市园林局审批；超过十珠者或进行大量砍伐、移植、更新、影响、改变环境面貌的，经市园林局同意后报市人民政府审批。经批准砍伐的树木，发给砍伐证。无砍伐证而伐树者，以私伐树木论处。
第十一条 凡申请砍伐树木的单位和个人，必须同时提出补栽计划。补栽的数量至少要等于砍伐的数量，由市园林局及砍伐者上级主管单位监督补栽计划的实施。
第十二条 本市百年以上的大树和稀有、名贵树种以及具有历史价值和纪念意义的树木，统称古树名木。对古树名木要建立档案和标志，进行重点保护，严禁砍伐和破坏。城市中的古树名木，由园林部门负责管理，散生于各单位范围内的，由各单位负责养护，园林部门负责监督和技术
指导。
第十三条 城市现有和城市总体规划中确定的公共绿地，必须认真保护，任何单位和个人不得侵占或进行其他建筑。如有特殊情况，确需改做他用时，须经市城建部门和园林部门同意并报市人民政府审批。
第十四条 新建或改建架空及地下输电、通讯线缆、上下水管道等市政公用设施时，在设计过程中和施工前，要会同园林等主管部门确定保护绿化的措施。园林部门在进行绿化建设和管护时，要兼顾市政公用设施、水利工程和城市交通的要求。各部门必须从整体利益出发，共同协商，
服从本市城市规划的安排。
第十五条 对于在本市城市绿化保护和建设方面做出优异成绩的单位和个人要给予表扬、奖励。
第十六条 对没有完成绿化任务的单位，应给予批评教育，限期完成，过期不完成的，要追究领导责任，必要时给予适当处分。
第十七条 对于违反本《条例》的单位和个人，视其情节轻重，分别给予批评教育、赔偿损失、经济制裁、行政处分直至依法追究法律责任。
第十八条 本《条例》在拉萨市人民政府的统一领导下组织实施。
第十九条 本《条例》自1983年9月1日起执行。以前本市的有关规定与本《条例》有抵触者，一律以本《条例》为准。
第二十条 拉萨市城市园林局可根据本《条例》制定实施细则。



1983年7月9日