中国银行业监督管理委员会关于印发《村镇银行管理暂行规定》的通知
中国银行业监督管理委员会
中国银行业监督管理委员会关于印发《村镇银行管理暂行规定》的通知
银监发〔2007〕5号
各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，中国邮政储蓄银行，各省（自治区、直辖市）农村信用社联合社，北京、上海农村商业银行，天津农村合作银行，银监会直接监管的信托投资公司、财务公司、金融租赁公司：
为做好调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的试点工作，中国银行业监督管理委员会制定了《村镇银行管理暂行规定》，现印发给你们，请遵照执行。
请各银监局速将本通知转发至辖内各银监分局、城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行。
二○○七年一月二十二日
村镇银行管理暂行规定
第一章 总则
第一条 为保护村镇银行、存款人和其他客户的合法权益，规范村镇银行的行为，加强监督管理，保障村镇银行持续、稳健发展，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国公司法》等有关法律法规，制定本规定。
第二条 村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
第三条 村镇银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人财产独立承担民事责任。
村镇银行股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，并以其出资额或认购股份为限对村镇银行的债务承担责任。
第四条 村镇银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。
村镇银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。
第五条 村镇银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。
村镇银行不得发放异地贷款。
第六条 村镇银行应遵守国家法律、行政法规，执行国家金融方针和政策，依法接受银行业监督管理机构的监督管理。
第二章 机构的设立
第七条 村镇银行的名称由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称或地名。
第八条 设立村镇银行应当具备下列条件：
（一）有符合规定的章程；
（二）发起人或出资人应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构；
（三）在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币；
（四）注册资本为实收货币资本，且由发起人或出资人一次性缴足；
（五）有符合任职资格条件的董事和高级管理人员；
（六）有具备相应专业知识和从业经验的工作人员；
（七）有必需的组织机构和管理制度；
（八）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；
（九）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
第九条 村镇银行应依照《中华人民共和国公司法》自主选择组织形式。
第十条 设立村镇银行应当经过筹建和开业两个阶段。
第十一条 筹建村镇银行，申请人应提交下列文件、材料：
（一）筹建申请书；
（二）可行性研究报告；
（三）筹建工作方案；
（四）筹建人员名单及简历；
（五）发起人或出资人基本情况及除自然人以外的其他发起人或出资人最近2年经审计的会计报告；
（六）发起人或出资人为境内外金融机构的，应提交其注册地监管机构出具的书面意见；
（七）中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。
第十二条 村镇银行的筹建期最长为自批准之日起6个月。筹建期内达到开业条件的，申请人可提交开业申请。
村镇银行申请开业，申请人应提交以下文件和材料：
（一）开业申请书；
（二）筹建工作报告；
（三）章程草案；
（四）拟任职董事、高级管理人员的任职资格申请书；
（五）法定验资机构出具的验资证明；
（六）营业场所所有权或使用权的证明材料；
（七）公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明；
（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。
第十三条 申请村镇银行董事和高级管理人员任职资格，拟任人除应符合银行业监督管理机构规定的基本条件外，还应符合下列条件：
（一）村镇银行董事应具备与其履行职责相适应的知识、经验及能力；
（二）村镇银行董事长和高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上（其中从事银行业工作2年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）学历。
第十四条 村镇银行董事和高级管理人员的任职资格需经银监分局或所在城市银监局核准。银监分局或所在城市银监局自受理之日起30日内作出核准或不予核准的书面决定。
第十五条 村镇银行的筹建由银监分局或所在城市银监局受理，银监局审查并决定。银监局自收到完整申请材料或自受理之日起4个月内作出批准或不批准的书面决定。
村镇银行达到开业条件的，其开业申请由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定。银监分局或所在城市银监局自受理之日起2个月内做出核准或不予核准的决定。 第十六条 村镇银行可根据农村金融服务和业务发展需要，在县域范围内设立分支机构。设立分支机构不受拨付营运资金额度及比例的限制。
第十七条 村镇银行设立分支机构需经过筹建和开业两个阶段。
村镇银行分支机构的筹建方案，应事前报监管办事处备案。未设监管办事处的，向银监分局或所在城市银监局备案。村镇银行在分支机构筹建方案备案后即可开展筹建工作。
村镇银行分支机构开业申请，由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定，银监分局或所在城市银监局自受理之日起2个月内作出核准或不予核准的决定。
第十八条 村镇银行分支机构的负责人应通过所在地银监局组织的从业资格考试，并在任职前报银监分局或所在城市银监局备案。
第十九条 经核准开业的村镇银行及其分支机构，由决定机关颁发金融许可证，并凭金融许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。
第三章 股权设置和股东资格
第二十条 村镇银行的股权设置按照《中华人民共和国公司法》有关规定执行。
第二十一条 境内金融机构投资入股村镇银行，应符合以下条件：
（一）商业银行未并表和并表后的资本充足率均不低于8%，且主要审慎监管指标符合监管要求；其他金融机构的主要合规和审慎监管指标符合监管要求；
（二）财务状况良好，最近2个会计年度连续盈利；
（三）入股资金来源真实合法；
（四）公司治理良好，内部控制健全有效；
（五）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
境内金融机构出资设立或入股村镇银行须事先报经银行业监督管理机构及有关部门批准。
第二十二条 境外金融机构投资入股村镇银行，应符合以下条件：
（一）最近1年年末总资产原则上不少于10亿美元；
（二）财务稳健，资信良好，最近2个会计年度连续盈利；
（三）银行业金融机构资本充足率应达到其注册地银行业资本充足率平均水平且不低于8%，非银行金融机构资本总额不低于加权风险资产总额的10%；
（四）入股资金来源真实合法；
（五）公司治理良好，内部控制健全有效;
（六）注册地国家（地区）金融机构监督管理制度完善；
（七）该项投资符合注册地国家（地区）法律、法规的规定以及监管要求；
（八）注册地国家（地区）经济状况良好；
（九）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
第二十三条 境内非金融机构企业法人投资入股村镇银行，应符合以下条件：
（一）在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；
（二）有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；
（三）财务状况良好，入股前上一年度盈利；
（四）年终分配后，净资产达到全部资产的10%以上（合并会计报表口径）；
（五）入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；
（六）有较强的经营管理能力和资金实力；
（七）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
拟入股的企业法人属于原企业改制的，原企业经营业绩及经营年限可以延续作为新企业的经营业绩和经营年限计算。
第二十四条 境内自然人投资入股村镇银行的，应符合以下条件：
（一）有完全民事行为能力；
（二）有良好的社会声誉和诚信记录；
（三）入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；
（四）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
第二十五条 村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。
任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。
第二十六条 村镇银行在向工商行政管理部门登记后，向认缴股本的股东签发记名股权证，作为股东所持股份和分红的凭证。
第二十七条 村镇银行股东不得虚假出资或者抽逃出资。
村镇银行不得接受本行股份作为质押权标的。
第二十八条 村镇银行的股份可依法转让、继承和赠与。但发起人或出资人持有的股份自村镇银行成立之日起3年内不得转让或质押。村镇银行董事、行长和副行长持有的股份，在任职期间内不得转让或质押。
第二十九条 村镇银行的实收资本变更后，必须相应变更其注册资本。
第四章 公司治理
第三十条 村镇银行的组织机构及其职责应按照《中华人民共和国公司法》的相关规定执行，并在其章程中明确。
第三十一条 村镇银行应根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织机构。
村镇银行可只设立董事会，行使决策和监督职能；也可不设董事会，由执行董事行使董事会相关职责。
第三十二条 村镇银行应建立有效的监督制衡机制。不设董事会的，应由利益相关者组成的监督部门（岗位）或利益相关者派驻的专职人员行使监督检查职责。
第三十三条 村镇银行设行长1名，根据需要设副行长1至3名。规模较小的村镇银行，可由董事长或执行董事兼任行长。
村镇银行董事会或监督管理部门（岗位）应对行长实施年度专项审计。审计结果应向董事会、股东会或股东大会报告，并报银监分局或所在城市银监局备案。行长、副行长离任时，须进行离任审计。
第三十四条 村镇银行可设立独立董事。独立董事与村镇银行及其主要股东之间不应存在影响其独立判断的关系。独立董事履行职责时尤其要关注存款人和中小股东的利益。
第三十五条 村镇银行董事和高级管理人员对村镇银行负有忠实义务和勤勉义务。
董事违反法律、法规或村镇银行章程，致使村镇银行形成严重损失的，应当承担赔偿责任。
行长、副行长违反法律、法规或超出董事会或执行董事授权范围作出决策，致使村镇银行遭受严重损失的，应承担相应赔偿责任。
第三十六条 村镇银行董事会和经营管理层可根据需要设置不同的专业委员会，提高决策管理水平。
规模较小的村镇银行，可不设专业委员会，并视决策复杂程度和风险高低程度，由相关的专业人员共同研究决策或直接由股东会或股东大会做出决策。
第三十七条 村镇银行要建立适合自身业务特点和规模的薪酬分配制度、正向激励约束机制，培育与当地农村经济发展相适应的企业文化。
第五章 经营管理
第三十八条 经银监分局或所在城市银监局批准，村镇银行可经营下列业务：
（一）吸收公众存款；
（二）发放短期、中期和长期贷款；
（三）办理国内结算；
（四）办理票据承兑与贴现；
（五）从事同业拆借；
（六）从事银行卡业务；
（七）代理发行、代理兑付、承销政府债券；
（八）代理收付款项及代理保险业务；
（九）经银行业监督管理机构批准的其他业务。
村镇银行按照国家有关规定，可代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。
有条件的村镇银行要在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。
对部分地域面积大、居住人口少的村、镇，村镇银行可通过采取流动服务等形式提供服务。
第三十九条 村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。
第四十条 村镇银行应建立适合自身业务发展的授信工作机制，合理确定不同借款人的授信额度。在授信额度以内，村镇银行可以采取一次授信、分次使用、循环放贷的方式发放贷款。
第四十一条 村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中。村镇银行对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5%；对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的10%。
第四十二条 村镇银行应按照国家有关规定，建立审慎、规范的资产分类制度和资本补充、约束机制，准确划分资产质量，充分计提呆账准备，及时冲销坏账，真实反映经营成果，确保资本充足率在任何时点不低于8%，资产损失准备充足率不低于100%。
第四十三条 村镇银行应建立健全内部控制制度和内部审计机制，提高风险识别和防范能力，对内部控制执行情况进行检查、评价，并对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。
第四十四条 村镇银行执行国家统一的金融企业财务会计制度以及银行业监督管理机构的有关规定，建立健全财务、会计制度。
村镇银行应真实记录并全面反映其业务活动和财务状况，编制财务会计报告，并提交其权力机构审议。
有条件的村镇银行，可引入外部审计制度。
第四十五条 村镇银行应按规定向银监分局或所在城市银监局报送会计报告、统计报表及其他资料，并对报告、资料的真实性、准确性、完整性负责。
第四十六条 村镇银行应建立信息披露制度，及时披露年度经营情况、重大事项等信息。
第六章 监督检查
第四十七条 村镇银行开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理。
第四十八条 银行业监督管理机构根据村镇银行业务发展和当地客户的金融服务需求，结合非现场监管及现场检查结果，依法审批村镇银行的业务范围和新增业务种类。
第四十九条 银行业监督管理机构依据国家有关法律、行政法规，制定村镇银行的审慎经营规则，并对村镇银行风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、资产损失准备充足率、风险集中、关联交易等方面实施持续、动态监管。
第五十条 银行业监督管理机构按照《商业银行监管内部评级指引》的有关规定，制定对村镇银行的评级办法，并根据监管评级结果，实施差别监管。
第五十一条 银行业监督管理机构根据村镇银行的资本充足状况和资产质量状况，适时采取下列监管措施：
（一）对资本充足率大于8%、不良资产率低于5%的，适当减少现场检查的频率和范围，支持其稳健发展；
（二）对资本充足率高于4%但低于8%的，要督促其制订切实可行的资本补充计划，限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查力度，适时采取限制其资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务等措施；
（三）对限期内资本充足率降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令调整董事或高级管理人员、停办部分或所有业务、限期重组等措施进行纠正；
（四）对在规定期限内仍不能实现有效重组、资本充足率降至2%及2%以下的，应适时接管、撤销或破产。
第五十二条 银行业监督管理机构应建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和考核办法，定期对村镇银行发放支农贷款情况进行考核评价，并可将考核评价结果作为对村镇银行综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容。
第五十三条 村镇银行违反本规定的，银行业监督管理机构有权采取风险提示、约见其董事或高级管理人员谈话、监管质询、责令停办业务等措施，督促其及时进行整改，防范风险。
第五十四条 村镇银行及其工作人员在业务经营和管理过程中，有违反国家法律、行政法规行为的，由银行业监督管理机构依照《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等有关法律法规实施处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条 村镇银行及其工作人员对银行业监督管理机构的处罚决定不服的，可依法提请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
第七章 机构变更与终止
第五十六条 村镇银行有下列变更事项之一的，需经银监分局或所在城市银监局批准：
（一）变更名称；
（二）变更注册资本；
（三）变更住所；
（四）调整业务范围；
（五）变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东；
（六）修改章程；
（七）变更组织形式；
（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他变更事项。
更换董事、高级管理人员时，应报经银行业监督管理机构核准其任职资格。
第五十七条 村镇银行的接管、解散、撤销和破产，执行《中华人民共和国商业银行法》及有关法律、行政法规的规定。
第五十八条 村镇银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止的，应向发证机关缴回金融许可证，及时到工商行政管理部门办理注销登记，并予以公告。
第八章 附 则
第五十九条 本规定所称农村地区，是指中西部、东北和海南省县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县及县以下地区。
第六十条 本规定所称境内金融机构，是指《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条所列金融机构。
第六十一条 本规定未尽事宜，按照《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》等有关法律、法规和规章执行。
第六十二条 本规定由中国银行业监督管理委员会负责解释。
第六十三条 本规定自发布之日起施行。
对行政执法中引发的突发群体性事件的思考
苏 炉
【内容摘要】文章认为，当前行政执法过程中引发的突发群体性事件呈大量增多趋势，成为影响农村社会稳定的主要因素，并通过对此类突发群体性事件的特点、成因的分析，提出了预防和控制行政执法过程中引发的突发群体性事件的五条对策：一要贯彻依法行政，减少行政执法矛盾；二要加大法制宣传，提高群众法律素质；三要落实综合治理，缓解社会矛盾；四要深入调查研究，提升预警掌控能力；五要坚持依法处置，维护法律权威。
【关键词】行政执法 突发群体性事件 对策研究
2003年12月份以来，大田县连续发生了多起交警、国土、烟草等部门在行政执法过程中引发的突发群体性事件，引起了省、市、县各级领导和部门的高度重视，也在社会上造成了不良的影响。虽然这几起突发群体性事件并非因为行政执法人员的直接执法过错引发，但从中折射出的深层次问题，给公安执法工作带来不少启示。
思考之一：行政执法过程中引发的突发群体性事件呈大量增多趋势，成为影响农村社会稳定的主要因素
以大田县为例，从近年来发生的群体性事件看，可以发现因国企改革、自然资源权属纠纷、土地、坟墓纠纷、征地拆迁补偿安置等因素引发的群体性事件已日趋减少，2002年和2003年分别发生2起和1起。但因行政执法引发的突发群体性事件却呈大量增多趋势，2002年发生3起，2003年发生5起，今年1--7月发生3起。2003年12月21日9时许，太华镇汤泉村村民陈某驾驶一无牌摩托车，在省道秀里线汤泉路段为逃避交警检查车速过快，在一转弯处自行摔倒受伤，随后陈的亲人反诬交警开车将陈撞伤，用水泥块和旧电杆将公路堵住，并殴打谩骂执勤交警，造成交通严重堵塞长达8个小时、多名前来处置的公安干警受伤、一台现场勘查用摄像机严重损坏和两辆警车不同程度损坏的严重后果。同日下午3时许，省道秀里线建设镇建忠村又发生一起交通事故，死者家属向驾驶员提出赔偿20万元的无理要求，并在公路中间搭设灵棚，造成交通堵塞长达7个小时。12月31日，省道秀里线仕坑段发生交通事故，死者家属借口尸体被搬离现场，对执勤交警阻挠、谩骂、殴打，并抢走现场勘查图，采取用石块封堵路面和在公路中间静坐的方式，先后两次造成交通堵塞。另外，2004年2月1日、2月3日，广平铭溪、建设建乐又先后发生两起集体围攻殴打县、乡国土资源部门和市、县烟草部门行政执法人员的群体性事件，造成了人员受伤和财物损失。这些接二连三突发群体性事件的发生，凸显出当前农村行政执法环境恶化，给农民社会稳定造成重大影响，应引起高度重视。
思考之二：行政执法过程中引发的突发群体性事件的主要特点
1、突发性。此类群体性事件事先没有先兆，都是在行政执法过程中因群众对执法工作不理解不支持，或行政执法人员方式方法不当等原因造成矛盾激化而引起，不易预见。
2、行为激烈。此类群体性事件行为较为激烈，容易造成人员受伤和财物损坏。部分群众不愿或不习惯通过法律渠道解决问题，而是抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误想法，采用殴打、谩骂执法办案人员，损坏财物的过激方式对抗要挟政府，以达到少数人的不法目的。
3、区域集中。大都集中在交通便利、人口密集、宗族思想浓厚的公路沿线集镇，给处置工作带来难度。
4、危害性大。事发地都集中在交通要道，车辆人员流量大，闹事群众又多采取堵路、堵车的形式，由此产生的影响社会稳定的后果明显，危害性大。
5、模仿性强。闹事区域相对集中，群众往来密切，信息传播快，容易相互“攀比”、相互模仿。
6、带反复性。相同类型的突发性事件反复发生，呈恶性循环态势。
7、涉及面广。涉及到交通管理、国土资源管理、计生管理及烟草管理等各个行政执法部门。
思考之三：行政执法过程中引发的突发群体性事件的成因分析
1、不依法行政，是引发突发群体性事件的内在因素。“冰冻三尺，非一日之寒。”单就个案而言，也许行政执法部门并未存在执法过错，但仍然引发了突发性的群体性事件。究其原因，其根源在于：长期以来，行政执法部门部分执法人员在行政执法过程中滋生的有法不依、执法不公、滥用职权的腐败行为，以及在行政管理中养成的“衙门”作风、“四难”现象。此类不依法行政的种种行为，严重挫伤了人民群众的感情，侵害了群众的利益。行政执法案件越集中的区域，伤害越深，矛盾越多。日积月累，受伤害的群众面越扩越大，矛盾越积越深，一旦执法人员在执法过程中方式方法不当或有把柄被抓住，容易成为众矢之的，加上群众情绪激动，从而导致矛盾在短时间内激化进而酿成群体性事件。
2、行政执法力度加大，导致行政执法成为农村各种社会矛盾冲突的爆发点。一方面国家逐步推进法制化进程，社会各个领域的法规建设日益完善，行政执法力度加大，触及少数人个人利益、眼前利益的事情增多，行政执法部门处在与群众直接接触的前沿。同时社会风气、党风的败坏，腐败现象的恶化，乱收费、乱摊派、乱集资问题的屡禁不止，基层干部官僚主义严重，工作作风简单粗暴等等，又加剧了干群矛盾。由此，行政执法部门时常处在社会矛盾交织的风口，当矛盾积累到一定程度时，行政执法人员就成了各种矛盾渲泄的对象。执法过程稍有不慎，即便是毫无过错，也容易爆发突发性的群体性事件。
3、农村群众的法律素质滞后于国家法制化建设进程，增大了爆发突发群体性事件的可能性。对农村群众的法制宣传还存在较大的盲点，特别是部门行政法规的宣传力度、广度、深度，远远不如刑法、民法等一些普及性法规的宣传。不少农村群众认为，只要不杀人不放火，你政府就拿我没办法。而这些部门法规往往又与群众的日常生活、与群众的切身利益紧密相连，若群众不能理解你的执法行为，必然产生对立情绪，而导致突发性群体性事件的发生。
4、预警机制不足，削弱了对突发性群体性事件的掌控能力。多年来，我县公安机关积极探索可预见性群体性事件的预警机制，取得了较为明显的效果。以边界山场、林场、资源纠纷和农村因争风水产生的宅地、墓地纠纷等一些历史遗留问题，均因情报掌握信息早，前期动态掌握得力，而多次将事态消除在萌芽状态中，避免了发生大规模的群体性事件。但对突发性群体性事件的预警明显不足，一方面，因为此类事件的先期症兆不明显，不易预见；另一方面，引发此类事件的矛盾原因复杂，常常牵涉到各部门利益，并非公安机关一家所能及。也正因为如此，对此类突发性的群体性事件，还缺乏一个行之有效的预警机制，只能是事件发生后进行亡羊补牢。
思考之四：预防和控制行政执法中引发的突发群体性事件的对策
行政执法是行政管理部门主要的职责和基本的活动。既不能害怕引发群体性事件而放弃执法要求，更不能为了执法随意侵害群众的利益。而应当从缓解疏导社会矛盾、密切干群关系的角度出发，依法行政，执法为民，减少执法矛盾，减少诱发突发性群体性事件的行政执法因素。
1、贯彻依法行政，减少行政执法矛盾。首先要牢固树立“执法为民”的执法宗旨。“水能载舟，亦能覆舟”，凸显了民本思想，封建帝国亦有此识，作为共产党领导下的执法机关更应以人民为本。要教育我们的行政执法人员，使他们知道手中的权力是人民给的，衣食是人民给的；要使我们的工作深深根植于人民之中，要做到为民执法不动摇，达到保障人民合法权益的根本目的。其次，要依法行政。全面贯彻依法行政，努力建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想、维护最广大人民群众利益的本质要求，是彻底杜绝国家权力部门化、部门权力个人化的根本途径。执法部门要严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责，坚决杜绝失职不作为和越权乱作为的腐败行为。执法者只有依法执法，才有最广泛意义和最大程度的公正和文明，才能最大限度的减少执法偏差，减少执法矛盾。第三，要完善行政监督机制，加强对行政权利的监督制约。充分发挥人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督等等一系列监督制约机制的作用，发现解决行政执法过程中发生的问题，及时化解矛盾，从而避免矛盾的积累激化。
2、加大法制宣传，提高群众法律素质。特别是要加大部门性法律法规的宣传力度，要让这些与百姓日常生活、与百姓的切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓。老百姓只有熟悉了、懂得了国家的政策法律，他们才会理解支持行政执法行为，才会用法律的武器来维护自己的合法权益，才会在突发性的事件中明大理识大体，而不会随波逐流，推波助澜。
3、落实综合治理，缓解社会矛盾。一要以贯彻《中华人民共和国行政许可法》为有利时机，规范政府部门的行政行为，转变政府职能，提高行政管理水平，优化办事效率。二要继续开展“人民满意”活动。通过开展人民满意活动，改变工作作风，密切干群关系，维护党委政府的良好形象。三要加大反腐力度，净化社会风气。腐败现象的滋生蔓延不仅仅是败坏了党风，在一定程度上它是在动摇、腐蚀党的执政根基。人民群众对社会各种腐败深恶痛绝，但又无能为力，寄希望于党委政府。若不能有效遏制腐败的日益恶化，民怨就会越积越深，不利于社会的稳定发展。
4、深入调查研究，提升预警掌控能力。虽然突发群体性事件不易预见，但仍需防范于未然。一是要抓住辖区社会矛盾的焦点。公安机关尤其是基层派出所要充分发挥维护社会治安主力军的作用，利用人熟地熟信息灵的优势，定期不定期地进行社情民意的调查研究。要通过拓宽信息渠道，挖掘分析深层次的动态信息等多种手段，及时掌握辖区突出的社会矛盾。二是要加强部门间的沟通协调。公安机关掌握到可能诱发突发性群体性事件的社会矛盾后，应当逐级上报党委、政府，并主动加强与相关部门的沟通协调，并通过党政部门入微细致的思想工作，逐步化解社会矛盾。三是要开展处置突发群体性事件的预案演练。通过演练提高公安机关的处置能力，做到召之即来，来之能战，战之能胜。
5、坚持依法处置，维护法律权威。在行政执法领域引发的突发群体性事件中，参与闹事的群众有的是当事人亲属，有的是随波逐流的旁观者，有的则是别有用心的人。因此在处置过程中，应当区别对待，对大多数不明真相的群众应以政策教育为主；而对那些借机闹事，危害社会稳定的少数骨干分子、闹事人员，即便是当事人也当高悬法律之剑，绝不手软，给予严厉的打击，以此维护法律的尊严，保证司法机关震慑力。也只有这样，才能达到打击少数、教育多数的目的，从而达到预防控制行政执法过程中引发的突发群体性事件的发生。
（作者：苏炉系福建省大田县公安局前坪派出所所长366100）