论经营者的安全保障义务

浙江海通联合律师事务所　胡勇军


内容提要：近年来，因宾馆、酒店、卡拉OK厅、银行等服务经营场所不安全导致消费者人身、财产权益受侵害的案件屡屡见诸于报端。虽然最高人民法院曾于2003年出台了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），确立了经营者的安全保障义务，明确了安全保障义务人的义务范围和责任界限。但由于个案案情的不同，经营者的安全保障义务也有所不同，相应地其应承担的责任也不同。本文就经营者的安全保障义务的内容、法律性质、责任类型、免责事由进行论述。

关键词：安全保障义务　主要内容　法律性质　责任类型　免责事由

一、安全保障义务的概念及法理依据
安全保障义务是一种法律在综合考虑了在调整商业活动的秩序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后依据诚信及公平原则确立的法定义务。具体是指经营者在经营场所对消费者、潜在的消费者或者其他进入服务场所的人之人身、财产安全依法承担的安全保障义务。其义务主体为服务场所的经营者，包括服务场所的所有者、管理者、承包经营者等对该场所负有法定安全保障义务或者具有事实上控制力的公民、法人或其他社会组织。与此相对应的权利主体是：（1）消费者；（2）潜在的消费者；（3）实际进入该服务场所的任何人。该权利义务的主要内容是：在特定的服务场所，权利人的人身和财产安全应当得到保障，义务人应当对这种人身和财产安全履行相应的积极作为或者消极不作为义务。
　　经营者的安全保障义务的法理基础是社会活动安全注意义务。社会活动安全注意义务由诚实信用原则派生而来的，它来源于德国法院法官从判例中发展起来的社会活动安全注意义务或者一般安全注意义务的理论。社会活动安全注意义务原先指维持交通安全而言。其后扩张于其他社会交往活动，以强调在社会生活上应负防范危害的义务，具体指“在自己与有责任的领域内，从事或持续特定危险的，负有义务情况采取必要的、具期待可能性的防范措施，保护第三人免于危险”的义务。其主要有三种情形：一是经营者纯粹的不作为，没有营造好一个很安全的消费环境，导致消费者受到损害。如挖掘水沟，应加盖或采取必要措施。二是经营者提供的服务本身或硬件设备不安全导致客户受害，负有防范危险发生的义务。如在家举办酒会，应防止老树砸伤宾客；餐馆楼梯未全部修好，应设告示牌或者切断通往楼梯的通道。三是因从事一定营业或职业的经营者消极不作为，未勤勉地尽到对不法侵害的防范和制止义务。如经营旅馆饭店，应注意清除楼道油渍，维护电梯安全，保证安全门畅通无阻的义务。上述第三种类型即为经营者的安全保障义务。

二、安全保障义务的内容探讨
　　经营者安全保障义务内容的确定，是判断经营者是否需要承担赔偿责任的标尺，即经营者需要履行哪些义务，才能视为其已经尽到了注意义务而不需要承担赔偿责任。民法理论认为，需要尽适当注意义务却没有尽这种义务，就具有民法上的过错，就应当承担过错的民事赔偿责任。经营者安全保障义务具体来说包括硬件和软件两个方面：
（一）硬件方面的安全保障义务
　　1、物的方面之安全保障
　　服务场所使用的建筑物、配套服务设施、设备应当安全可靠，有国家强制标准的应当符合强制标准的要求，没有国家强制标准的，应当符合行业标准或者达到进行此等经营所需要达到的安全标准。
　　首先是在建筑物的主体结构方面的安全要求。经营者所使用的建筑应当符合《建筑法》法、《建设工程质量管理条例》的规定，在投入经营使用前必须经过建筑行政主管部门验收合格等等。
　　其次是符合消防方面的法律法规。这方面的法规一般要求经营者在服务场所内配备必要的消防设备并保证他们一直处于良好的状态。《中华人民共和国消防法》第12条规定“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防检查合格后，方可使用或开业。”第12条规定经营者（企业）应当“……（五）按照国家有关规定配置消防设施和器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保消防设施和器材完好有效；（六）保障疏散通道、安全出口畅通，并设置符合国家规定的消防疏散标志；……”公安部《高层建筑消防管理规则》第4条、第26条、第31规定，“‘本规则适用于建筑高度超过24米的宾馆、饭店……”’“建筑物内的走道、楼梯、出口等部位，要经常保持畅通，严禁堆放物品。疏散标志和指示灯要完整好用” ，“ ……客房内必须有安全疏散指导图。”第27条规定，“建筑物内的报警电话以及其他报警设备必须保证灵敏好用。高级宾馆要设有与附近公安消防队直通的火警电话。”第33条规定：“建筑物内的自动报警和灭火系统，防、排烟设备，防火门、防火卷帘和消防栓等，要定期测试，凡是失灵损破的，要及时维修或更换，确保完整好用。”国务院1997年8月发布的《营业性演出管理条例》第11条规定：“设立营业性演出场所，应当具备以下条件：……（三）安全设施、卫生条件符合国家规定标准。”
　　再次，符合经营场所的电梯安全的特别要求。1992年，劳动部针对发生在全国包括经营场所在内的公共场所的电梯事故1000余起，造成人员伤亡数百人，发布《关于加强电梯安全管理的通知》，规定电梯实行安全使用制度：新电梯安装必须取得劳动部门颁发的安全使用证后方可运行；对在用电梯实行安全年检制度，在电梯使用单位日常维修保养的基础上，每年应进行一次安全检验。检验不合格的，不允许运行，经使用单位整改合格后，方可运行，对存在问题较多，一时难以修复的电梯，应吊销其安全使用证。
　　上述“物”的方面之安全保障要求，可以由有关行政主管部门在经营者开业前进行审查，看是否达到有关安全标准，作为其能否开业的一个重要条件。除了上述要求硬件设备符合安全要求的静态的义务外，建筑物、相关配套设施还必须由经营者经常的、勤勉的维护，使它们一直处于良好的运行状态。这是对经营者的动态的要求。它要求在整个运营的过程中，服务场所的建筑物、相关配套设施在经营过程中一直符合安全标准。比如电梯要经常性的维护才能运转正常；灭火器材要及时换药粉；安全出口不能上锁；安全出口不能被占用、堆放物品，影响疏散通道的畅通；消防栓、灭火器材不能被遮挡、压埋。只有这样才能在硬件方面给消费者一个安全的消费环境。
　　2、人的方面之安全保障
　　经营者对于可能出现的危险应当采取必要的安全防范措施，配备数量足够的、合格的安全保障人员。国务院1999年3月17日发布的《娱乐场所管理条例》第23条规定，娱乐场所应当根据其规模配备相应数量的保安人员，而且保安工作人员必须是经过培训合格，实行持证上岗。同样，银行、证券公司也应当在其交易场所设置保安人员；游泳场馆应当在池边设置救生人员，且配备的救生员经过培训合格，持证上岗；根据劳动部的规定，对电梯操作人员要进行培训、考核，实行持证上岗制度；经营者必须安排消防值班人员、防火巡查员，而且消防值班人员、防火巡查员不得脱岗等等。
　　（二）软件方面的安全保障义务
　　1、消除内部的不安全因素，为消费者创造一个安全的消费环境
　　经营者向消费者提供的服务内容和服务过程应当是安全的，如果服务内容存在对消费者人身或财产造成损害的危险或者服务的过程存在对消费者人身或财产造成损害的危险，就属于内部不安全因素。比如公共交通工具和浴池等没有定期的消毒，引起传染病的传播；不合理的惊险而不事先告知等等 .以下就是因为经营场所内部隐存不安全因素，违反安全保障义务而构成侵权的一个案例。[25] 某消费者到某池游泳购票游泳，因冠心病发作溺死。经查明该游泳池只配备一名救生人员，该救生员未经有关部门考核，且在出事当时，救生员因为下雨到雨棚躲雨而脱岗；凭健康证入池的制度形同虚设，将体质有病的人放进泳池。法院认为虽然尸检结果表明死者系病理性死亡，但是游泳池经营者方面未按照游泳池（馆）的有关规定，没有严格要求泳者持健康证入池，且死者发病时，由于救生员的脱岗、疏于对消费者保护，导致未能及时发现刘某的冠心病发作并及时采取抢救措施，因而游泳池的经营者对该消费者的死亡有过错，没有给消费者提供一个安全的消费环境。
　　2、外部不安全因素的防范，制止来自第三方对消费者的侵害
　　主要是指通过经营者工作人员的服务工作，照顾、保护消费者的人身、财产安全不至遭受来自外界、第三人的侵害。要求配备保安人员是一个硬件要素，而在这里要求保安人员在日常工作中认真执行任务，认真积极的履行保护义务，防御来自第三方的侵害，不懈怠、脱岗，不在执行保安工作时醉酒、睡觉等，则是一个软件方面的要求。
　　3、不安全因素的提示、说明、劝告、协助义务
　　经营者应当对各种可能出现的伤害和意外情况等做出明显的警示，比如刚刚做过清洁的地板较滑，应当明确警示“地板未干，小心滑倒”字样的警示；桑那浴、浴室应当做出“醉酒者和精神病人、皮肤病人、传染病患者禁止入内”字样的警示。这样的警示或者是为了保护消费者安全所必要，或者是为了公共利益之要求。经营者对于可能出现的危险应当对消费者进行合理的说明，对于有违安全的消费者应当进行劝告，必要时通知公安部门采取必要的强制措施。对于已经或者正在发生的危险，经营者应当进行积极的救助，以避免损害的发生或减少损失。当消费者在经营者的服务场所受到外来侵袭发生危险时，经营者的保安及其他工作人员，应当采取适当的措施避免或减少损失的发生（比如帮助消费者共同对付发生的危险或正在侵袭的歹徒；拨打急救电话120或匪警电话110等）。
　　另外还有较多的法律法规规定了经营者有这类义务。比如公共场所发生火灾时，经营者的现场工作人员有组织、引导在场群众疏散的义务。公共场所发生火灾时，该公共场所的现场工作人员不履行组织、引导在场群众疏散的义务，造成人员伤亡，尚不构成犯罪的，处十五日以下拘留。宾馆、饭店各楼层值班人员，在火灾经济情况下，必须负责引导住客迅速安全转移。另外为了避免由于消费者人数太多在发生危险时能够及时逃生，还规定餐厅、舞厅、酒吧间以及游乐场、礼堂、影剧院和体育馆等公共场所，都必须按额定人数售票，场内不得超员。

三、经营者对服务场所安全保障义务的法律性质分析
（一）我国立法对经营者服务场所安全保障义务的规定
　　1、具有侵权行为法性质的法律、行政法规对安全保障义务的规定
　　《中华人民共和国消费者权益保护法》第7条规定：“消费者在购买商品和接受服务时享有人身、财产不受损害的权利。”“消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”第18条第1款规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身安全、财产安全的要求。”
　　《中华人民共和国铁路法》第10条规定：“铁路企业应当保证旅客和货物运输的安全，……”第43条规定“铁路公安机关和地方公安机关分工负责，共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同维护，以地方公安机关为主”。
　　《中华人民共和国航空法》第124条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客人身伤亡的，承运人应当承担责任，但是完全是由于旅客本人的健康原因造成的，承运人不承担责任。”第125条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客随身携带物品毁灭或者损害的，承运人应当承担责任。”
　　《中华人民共和国公路法》第43条第2款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路的管理水平，逐步完善公路设施，保障公路的完好、安全和畅通。”
　　此外，相关法律法规还对住宿和交易场所（宾馆、饭店、旅馆、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座），净身和美容场所（公共浴室、理发店、美容店）、文化娱乐场所（电影院、录相厅室、游艺厅室、舞厅、音乐厅），体育和游乐场所（体育场馆、游泳场馆、公园），文化交流场所（展览馆、博物馆、美术馆、图书馆），商业活动场所（商场、商店、书店），就诊和交通场所（候诊室，候车、船、机室，公共交通工具内部空间）等场所接待顾客或者向公众开放的部分之安全保障义务问题做出了直接或者间接的规定。
　　2、合同法中涉及安全保障义务的规定
　　《中华人民共和国合同法》第60条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”第122条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”此外，合同法还规定，合同中免除造成对方人身伤害或者因故意或重大过失造成对方财产损失的条款无效（第53条）。
　　（二）我国经营者对服务场所安全保障义务以法定义务为原则约定义务为例外
　　安全保障义务的目的在于避免他人的人身、财产遭受损害，所以安全保障义务也可以界定为避免他人遭受损害的义务。“一般说来，避免损害的义务通常以加害人和受害人或危险源之间的近因关系为前提。两者都会引起责任，责任进而导致介入的义务。父母亲必须保护自伤之损害就属于典型的第一种情况。类似的安全（保障）义务也产生于那些自愿对他人负责的个人或组织，包括无合同基础而承担责任的情况。”尽管理论上可以将部分安全保障义务解释为合同法上的附随义务，但是从我国立法的实践来看，法律、行政法规大量地规定了各种具体情况下经营者承担的安全保障义务，而合同法却没有（也不可能）对此做出明确的列举性规定，因此将我国经营者对服务场所安全保障义务原则上确定为法定义务比较妥当，符合我国现行法律、法规所建立起来的模式。
　　基于这种认识，法律应当尽快完善对经营者安全保障义务的规定，一方面是在基本法律（如民法）中确认经营者的这一义务，另一方面是在各种特别法律、行政法规和规章中对不同情况下经营者安全保障义务的具体内容和认定标准做出规定。法院在审理有关案件时，应当以法定安全保障义务作为主要依据，在判决加害人承担损害赔偿责任时应当重点考虑侵权行为的构成要件和责任范围。在法律规定中存在法定安全保障义务的情况下，即使当事人之间的合同没有规定安全保障义务、安全保障义务规定不明确或者当事人的合同条款排除了法定安全保障义务的适用，均应当按照法律规定处理。
　　安全保障义务的性质以法定义务为原则，并不排除在特别情况下其具有约定义务的性质。这些特别情况包括：（1）法律没有规定相应的安全保障义务，而当事人之间的合同对此进行约定；（2）当事人之间约定的安全保障义务高于法律规定的要求；（3）经营者单方承诺的安全保障义务高于法律规定的要求，相对人默示方式接受这种承诺。在上述三种情况下，当事人之间的相关纠纷可以按照其约定或者单方承诺处理，安全保障义务因而具有约定义务的性质。　　　　　　　　　　　

四、经营者安全保障义务的责任类型
建设部 民政部


关于开展城镇最低收入家庭住房情况调查的通知

建住房函[2005]218号


各省、自治区建设厅、民政厅，直辖市建委（房地局）、民政局：

　　根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办[2005]26号）关于抓紧开展城镇最低收入家庭住房困难情况调查的精神，结合《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令第120号）的要求，为切实做好城镇最低收入家庭住房情况的调查工作，建立保障对象档案，现通知如下：

　　一、开展城镇最低收入家庭住房状况调查，是全面掌握廉租住房需求情况，编制住房发展规划，健全廉租住房制度，完善低收入家庭救助制度的基础工作，各地房地产（房改）、民政部门要高度重视，加强领导，精心组织，密切配合，各负其责，深入扎实地做好调查工作。

　　二、各省、自治区建设厅会同民政厅负责本行政区域内住房调查工作的指导、监督、检查和验收，确保调查工作进度和质量。各市、县应成立由房地产（房改）部门牵头、民政等有关部门参加的调查工作领导小组，并抽调专门人员组成调查小组，负责调查、统计、分析及建档工作。

　　三、各地要根据当地实际情况，制定具体的调查方案，明确组织机构、部门分工、调查程序及工作进度，保证调查工作规范有序进行。要切实做好调查人员的培训工作，使调查人员准确把握政策及调查方法。要采取多种方式做好宣传工作，使最低收入家庭了解调查目的及相关政策，理解和支持调查工作。

　　四、严格调查程序，确保调查数据真实、完整和准确。调查人员要把好登记关，要认真查勘低保家庭房屋现状，审核相关产权、租赁材料。街道办事处要把好审核关，对调查表要逐一审核，发现问题及时纠正，保证不遗不漏、真实准确。市、县房地产局要把好统计关，注重运用计算机等现代化手段对数据进行统计分析，并建立电子化的住房保障对象档案。省、自治区建设厅和民政厅要把好验收关，通过抽查等方式，确保调查质量。

　　五、规范调查内容。建设部、民政部制定了《最低收入家庭住房状况表》及《城镇最低收入家庭住房情况调查参考方案》（可从“中国住宅与房地产网”（www.realestate.gov.cn）下载）。《最低收入家庭住房状况表》所涉及的内容是必填的内容，各地可根据当地实际，适当增加调查内容。《城镇最低收入家庭住房情况调查参考方案》供各地在具体实施中参考。

　　六、请各省、自治区建设厅、直辖市建委（房地局）于2005年12月底前将《最低收入家庭住房状况汇总表》及调查的有关情况，报建设部、民政部备案。建设部、民政部将对调查情况予以通报。

　　附件：1.城镇最低收入家庭住房情况调查参考方案

　　　　　2.《最低收入家庭住房状况表》及填表说明

　　　　　3.《最低收入家庭住房状况汇总表》

中华人民共和国建设部
中华人民共和国民政部
二○○五年七月十九日



　　附件1

城镇最低收入家庭住房情况调查参考方案

　　　一、调查主要内容及方式

　　（一）调查范围

　　领取城镇最低生活保障金家庭（以下简称低保家庭）。

　　（二）主要指标

　　1、低保家庭基本情况，包括家庭人口、户主类型、享受低保时间等。

　　2、低保家庭居住状况，包括房屋坐落位置、居住状况、房屋面积、房屋类别、房屋成套、房屋设施等。

　　3、享受廉租住房保障情况，包括是否享受廉租住房保障、享受廉租住房保障方式。

　　（三）调查方式

　　调查采用入户调查与查阅产权产籍、公房租赁档案相结合的方式。

　　二、工作步骤

　　（一）调查准备

　　1、制定方案。根据低保家庭户数及工作进度要求，制定具体实施方案，方案应明确组织机构、相关部门分工及职责、调查人员组成及相关纪律，并确定调查时点、调查流程及目标要求。

　　2、动员培训。调查前，要对调查工作进行动员和部署；对调查人员进行统一培训，讲解调查的要求、步骤、内容和《最低收入家庭住房状况表》的填写要求，了解入户调查的基本常识。

　　3、做好宣传。采取多种方式做好宣传工作，街道办事处要对辖区内低保家庭进行耐心的政策讲解，包括调查目的、调查方法、调查内容，争取低保家庭的理解和支持。

　　（二）入户调查。各市、县民政部门会同房地产（房改）部门对辖区内的低保家庭进行逐户调查，同时认真核对房屋产权证、租赁证及相关证明材料。根据调查情况，由调查人员填写《最低收入家庭住房状况表》，经被调查人签字确认后，送街道办事处进行审核。

　　（三）审核校验。街道办事处对《最低收入家庭住房状况表》要认真审核，确保调查表不遗不漏，准确无误。街道办事处在确认无差错的调查表上盖章后，送市、县房地产（房改）管理部门统计汇总。

　　（四）汇总分析。房地产（房改）部门负责对调查表要进行认真统计、汇总及分析，全面掌握最低收入家庭住房状况及住房需求情况。

　　（五）数据上报。市、县房地产（房改）部门要将统计汇总情况及时上报省、自治区建设厅。

　　（六）建立档案。市、县房地产（房改）部门根据当地廉租住房制度的相关规定，建立住房需求档案和保障对象档案。保障对象档案应一户一档，包括申请、审核、年度复核等有关情况。需求档案和保障对象档案要实行动态管理，根据民政部门对低保家庭的年度审核结果，适时更新。




《最低收入家庭住房状况调查表》填表说明

　　一、基本情况

　　1.户主姓名：指民政部门确认的享受城市最低生活保障家庭（以下简称低保家庭）的户主。

　　2.工作单位：指低保家庭户主的工作单位。

　　3.联系电话：指低保家庭的联系电话。

　　4.低保家庭人数：指民政部门确认的低保家庭人数。

　　5.户口所在地：以公安部门出具的户籍证明为准。

　　6.家庭人均月收入：指民政部门核定的家庭人均月收入。

　　7.三无人员：经民政等部门认定的无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、扶养人或抚养人的人员。

　　二、住房情况

　　1. 房屋坐落：有住房的填写房屋地址，多处房屋需分别填写；无住房的填写现居住地址。

　　2. 居住情况：

　　　　已购公房：指通过房改售房购买的公有房屋；

　　　　私房：指除已购公房外，其他拥有所有权的房屋；

　　承租政府或单位的公有住房：与政府或单位签订正式租赁契约、合同（含其他说明租赁关系的证明材料），由单位或政府向个人出租的公有住房，包括与他人合租公房；

　　租赁补贴房屋：指领取租赁补贴后自行租赁房屋；

　　实物配租房屋：指政府提供的廉租房屋；

　　借住房屋：指与父母同住或借住亲属或朋友的房屋；

　　自行搭建的临时房屋：指未经规划、建设、土地等行政主管部门批准，没有获得规划许可、土地使用证等批件而自行搭建并用于自住的房屋。

　　3.成套住宅：指由若干卧室、起居室、厨房、卫生间、室内走道或客厅等组成的供一户使用的房屋。

　　4.房屋面积：指供低保家庭居住使用的房屋面积，以房屋租赁契约、房屋所有权证或房屋买卖合同等合法证件中标明的类型、面积为准，对应填写建筑面积或使用面积或居住面积；有两处以上住房的房屋面积应合并计算；借住房屋、自行搭建的临时房屋不计入房屋面积；

　　人均面积：按低保家庭人口计算的平均每人拥有的住房面积。

　　三、享受廉租房保障情况

　　1.是否享受廉租住房保障：指各地政府依据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部第120号令）制定的本地区廉租住房相应政策，被调查家庭享受该政策的情况。

　　2.享受廉租住房保障方式：指建设部120号令规定对城镇最低收入家庭实行的廉租住房保障方式

　　租赁补贴：是指政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。

　　实物配租：是指政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。

　　租金核减：是指产权单位按照政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。