关于不良资产受让人起诉银行纠纷案件争议综述/马耀强

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 13:44:34   浏览:9355   来源:法律资料网
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关于不良资产受让人起诉银行纠纷案件争议综述及尽快制定相关司法解释的建议

马耀强

二十世纪末,国务院办公厅先后转发了人民银行、财政部、证监会《关于组建中国信达资产管理公司的意见》》和《关于组建中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理公司的意见》(即国办[1999]33、66号文件),相继组建了四家金融资产管理公司接收国有商业剥离的不良资产。不良资产受让人取得金融资产管理公司处置的这批不良资产后,起诉当初剥离“不良资产”的银行,要求人民法院判决银行承担赔偿责任。由于种种原因,各地法院在审理这类案件时认识不一致、裁判尺度不统一,同类案件不同裁判结果差异较大。特别是一些法院对资产剥离行为的特殊政策性质考虑不足,简单适用民事法律判决银行承担责任;在有一些法院,只要受让人起诉剥离不良资产的银行,后者就必败无疑。
国家设立资产公司的宗旨是消化国有商业银行的不良贷款包袱,以最大限度保全资产、减少损失。购买不良资产是为了通过实现贷款债权而获取利润。由此而言,二者的利益并不矛盾。但是,目前,越来越多的人购买不良资产之目的不是向借款人主张权利,而是专门瞄准银行承担责任而诉讼。一方面少数人通过与银行的博弈“一案暴富”,另一方面,银行败诉案件的损失又转嫁给国家财力来消化。这种现象,无疑是违背国家实施剥离不良资产初衷的。
由此出现一个值得关注的问题,国有商业银行依照国务院的政策剥离不良贷款,何以又为剥离的不良贷款而承担民事责任?到底是国务院的政策存在问题还是银行的剥离行为存在问题?还是法院的审理存在问题?这种判决结果与国务院政策的宗旨所发生的冲突如何协调解决?据此,迫切需要出台相关的司法解释。
一、不良资产受让人诉银行纠纷主要类型
1、破产债权剥离型。银行将债务人破产未获清偿部分贷款或抵债资产处置后未足额冲抵部分贷款作为呆账贷款剥离,受让人以银行将已消灭的债权转让属于欺诈行为等为由要求银行承担责任。
2、以物抵贷债权剥离型。主要表现为银行将剥离前已与债务人协商以物抵贷或在法院执行过程中裁定将债务人财产抵偿贷款的这部分法律上债权债务关系已消灭的债权剥离给资产公司,资产公司或债权受让人向债务人追偿时,债务人以借款合同所设定的权利义务在客观上已不存在,原债权人和受让人无权再向债务人主张权利为由进行抗辩。受让人据此请求银行返还已实现的部分或全部债权。
3、为了实施剥离不良资产而变更合同型。在剥离前,银行采用借新还旧方式把一些事实上已形成呆滞、呆账贷款变更为正常贷款或逾期贷款。剥离不良资产时,这些正常或逾期形态的贷款按照“四级分类”不在剥离不良资产的范围。有的银行为了剥离这部分事实上的呆滞、呆账贷款,便与借款人协商以原债权债务关系为基础采取“变通办法”:一种做法为,将多笔借款合同项下的债权合并为一笔,制作一份符合剥离贷款形式的借款合同剥离给资产公司,银行放弃原来借款合同项下的债权。再有一种做法为:将合同关系追溯到贷款之初启用原借款合同或按照原合同复制一份合同剥离给资产公司。在受让人行使权利后,债务人矢口否认债务,或者即使银行提供证据证明债权真实存在的,但受让人以与转让的合同非同一笔债权之由而要求银行承担责任而形成纠纷。纠纷的根本原因是债务人讨废债务、或者受让人与债务人恶意串通将责任转嫁银行。
4、自办实体贷款剥离型。不良资产受让人受让银行自办实体债权后发现银行在设立、变更、注销自办实体时存在诸如出资不足、未依法履行清算义务、无偿占用实体资产、注销手续瑕疵等问题,根据有关司法解释要求银行承担相应的赔偿责任或直接清偿责任。
5、资产划转义务履行不当型。一是不良贷款剥离时未将抵(质)押物移交给资产公司;二是不良贷款剥离涉及的以资抵债资产未移交给资产公司;三是不良贷款剥离后从债务人处收取的资产(或资金)未移交给资产公司。债权受让人以“银行将已实现的债权转让”或“不当占有资产”为由要求银行承担侵权或不当得利责任。
6、法律上不能实现债权型。债权转让前,因银行原因造成债权难以实现,但转让时未明确说明。受让人以银行未尽义务之由要求银行承担责任。 
7、剥离手续瑕疵型。有些不良贷款剥离时存在划转材料、签章不真实的情况,债权受让人要求银行承担民事责任。
8、其它类型。如剥离贷款由银行分支机构提供了担保或是银行分支机构曾经为剥离贷款债务人提供不实的或有其他瑕疵的验资证明。债权买受人要求银行承担担保责任或赔偿责任。
9、虚拟债务人和债权债务关系或银行单方面变更贷款额度。
二、急待解决的几个问题
1、法院是否应当受理不良贷款受让人诉原债权银行纠纷问题。
受让人起诉银行后法院是否受理问题在审判实践中成为争议的核心焦点。
2004年,最高人民法院《关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行在政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》(即[2004]民二他字第25号)出台后,银行与资产公司之间的不良资产剥离纠纷问题解决了。但《答复》对不良资产的受让人起诉原债权银行案件人民法院能否受理并没有明确规定,各地法院处理结果不尽一致。当前需要明确的是,受让人从资产公司受让不良贷款后是否享有程序上的诉权和实体上的请求权。
银行的观点是: [2004]民二他字第25号《答复》虽没有明确规定第三人受让资产公司 “不良债权”的是否具有可诉性,但根据合同的相对性原理和债权转让的基本原理,后债权人的权利不能也不应该大于前债权人,前债权人既无诉权,后债权人对原债权人也不应有诉权。反过来讲,受让人受让债权的前手是资产公司,受让人起诉国有商业银行就等于资产公司在起诉国有商业银行,资产公司与国有商业银行剥离纠纷不具有可诉性,受让人也不能基于此起诉国有商业银行。
河南省部分法院的看法是:[2004]民二他字第25号《答复》解决的是资产公司诉银行的问题,不能把原告的主体限制到其他人;即使可以限制到受让人,由于《答复》解决的是“资产公司与国有商业银行在政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题”,不适用受让人提起的“侵权”或其它之诉。有的法院认为,银行与受让人在剥离不良资产纠纷案件中均是普通的民事主体,故此,受让人起诉银行后法院应当受理。
湖南省高院则持另一种态度:该院《关于审理涉及银行不良金融资产转让纠纷指导意见》规定:因债权转让合同纠纷提起的诉讼,应坚持合同相对性原则,以转让合同的出让人和受让人为当事人,不得将无合同关系的上一手出让人列为当事人。江苏省一些地方法院审判实务所反映出的观点亦是如此。
对于此类案件法学界存在两中截然不同的认识,可概括为不予受理说和受理说两大类。
不予受理说也分为两种流派。中国社会科学院法学研究所民法研究室主任 梁慧星先生针对受让人起诉银行的一个案件实例的评析中认为:概而言之,“不良债权”的受让人难于从债务人获得清偿,是“不良债权”性质决定的,是受让人自己明知并自愿承受的风险。如果认为当初剥离“不良债权”存有“瑕疵”,受让人可以主张自己与资产管理公司之间的债权转让无效,或者追究资产管理公司的“瑕疵担保责任”。受让人无论主张债权转让无效或者主张“瑕疵担保责任”,均只能以资产管理公司为被告。银行剥离“不良债权”纵有不当,也绝无“采用违背善良风俗”的手段,“故意”损害第二次债权转让之受让人的任何可能性。因此,对于“不良债权”受让人起诉当初剥离该“不良债权”银行的案件,建议受理法院以不存在实体请求权为由,断然予以驳回!
最高人民法院政治部副主任刘贵祥在其主编的《当前审理金融纠纷案件中的疑难问题及对策》一书中认为:由于不良资产剥离是国家的财产划拨行为,由此产生的纠纷法院不应受理。
受理说主要见于案件的代理律师的观点。河南尊严律师事务所刘彤海律师在其《不良债权受让人不能起诉银行吗?》一文中形成了与梁慧星先生截然相反的观点。
2、剥离债务人破产终结或者尚未终结而形成的呆滞、呆帐贷款是否属于虚假剥离问题。
河南省一些法院的观点是:国家组建资产公司的任务是收购、管理、处置从国有商业银行剥离的不良贷款,以最大限度保全资产,减少损失。“据此可以认定,允许剥离的不良贷款,其前提是客观存在的资产,而因债务人宣告破产,受偿率为零,已归于消灭,故不符合剥离的条件。银行隐瞒了债务人已被宣告破产的事实,将已灭失的债权进行虚假剥离,并从资产公司取得的对价,其行为违反了诚实信用原则” 。有的法院认为,呆账虽然可以剥离,但应当告知呆账形成的原因及相关真实情况,否则属于过错。有些法院在案由定性上存在明显的差异,县级法院一般认定为合同纠纷,中级法院则定性为侵权纠纷。
湖南省高院则持相反观点,该院《关于审理涉及银行不良金融资产转让纠纷指导意见》规定:国有银行根据国务院或国务院有关部门文件分配的额度,划转给金融资产管理公司的不良金融资产属于国家财政部规定的呆帐贷款,金融资产管理公司再将该呆帐贷款转让,受让人以转让债权虚假为由请求确认转让合同无效或撤销合同的,人民法院不予支持。 
3、“以物抵贷”后将抵贷的债权剥离问题。
“以物抵贷”一般有两种情况:第一种情况是借贷双方协商以物抵贷,第二种情况是法院执行过程中(包括破产程序中经分配)裁定将债务人财产抵偿贷款。由于银行收回的实物是无法直接冲减账务上的贷款,必须将实物变为货币资金后清偿贷款。当实物变为现金(甚至根本无法变为现金)后的货币资金与抵偿的贷款有一定差额时,这一差额在银行事实上仍是以不良资产形态而存在,银行便按照剥离不良资产的政策将其剥离。
银行的观点是:以物抵贷后的债权在会计账务上仍反映为“资产”,国务院规定的是“剥离不良资产”,对于物抵贷后的债权予以剥离符合当时的政策。
有的法院认为,这部分贷款因“以物抵贷”后已经实现了债权,在此情况下剥离给资产管理公司又获取对价属于“双重受偿”,构成不当得利;有的法院认为这部分贷款因“以物抵贷”其法律上的债权债务关系已被消灭,借款合同已失去债权转让的基础,剥离的“贷款”属不能主张权利的“债权”,其做法违背了公平、诚信的原则。在案由上有的法院认定为侵权、有的法院认定剥离无效、有的法院认定为可撤销行为。在责任承担范围上法院判决标准不一,有的判决银行受让的收购资金应返还给受让人,有的判决银行对购买贷款的受让人承担“不能受偿”的等额赔偿责任,有的法院判决银行仅限于在受偿范围内承担责任。
湖南省高院《关于审理涉及银行不良金融资产转让纠纷指导意见》规定:在非“整体打包”转让的不良金融资产中,转让前国有银行已同债务人达成以物抵债协议抵消了部分或全部债务,或者已经清收了部分甚至全部债权,然后又将其作为不良金融资产转让,受让人据此请求银行返还已实现的部分或全部债权的,人民法院应予支持。
4、真债权假合同问题。
此类情况多见于银行与贷户之间确实存在债权债务关系,但剥离的债权凭证与银行发放贷款时划拨资金的凭据缺乏直接的对应关系(包括前文所述的“变更合同型”)。对此类问题,有的法院认为在剥离时制作的合同缺乏真实交易,故其是欺诈行为。在案由上有的法院认定为侵权、有的法院认定剥离行为无效、有的法院认定为可撤销行为。有的法院则认为,只要剥离时存在真实的借贷关系或者只要债务人和担保人在银行与资产管理公司的《债权转移确认书》上签字,视为借贷双方仅对借款合同的时间、格式加以变更,不违背法律,应当认定有效行为,债务人应当对于签字认可的债务承担责任。
5、如何认定虚假债权的问题。
湖南省高院《关于审理涉及银行不良金融资产转让纠纷指导意见》所称“虚假资产”,是指以下情形:
  (一)伪造债权合同、借据、账单等书证材料的;
  (二)债权已不存在或金额不足的;
  (三)伪造债权转让通知确认书的;
  (四)将尚未履行担保责任的“或有债务”作为可向被担保人追偿的现实债权进行转让的;
  (五)债权存在其他不实情形的。
河南省部分法院则与湖南高院的《意见》迥异,对于以上五种类型之外的情形不乏以虚假处理的案例。
6、自办实体贷款剥离的处理问题。
湖南省高院《关于审理涉及银行不良金融资产转让纠纷指导意见》规定:国有银行对自己所开办的企业享有债权的,银行将该债权作为不良金融资产剥离、转让,如果银行对开办该企业出资不足或抽逃注册资金,不良金融资产受让人请求银行在出资不足或抽逃资金范围内承担相应民事责任的,人民法院应予支持。
河南省的部分法院在审理此类案件时,亦是将其做为普通民事案件审理,依照相关民事法律做出裁决。
法律实务界有观点认为,上述情形的实质是原债权银行与债务人混同,导致的法律后果是债权债务关系消灭,依民法通说,标的物自始不存在,导致合同不能履行的,合同无效,按照合同无效的原则进行处理;若债权受让人对资产公司行使可撤销合同权的应予支持。该观点见于黄松有主编的《合同法司法解释实例释解》(人民法院出版社出版)。
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衡阳市人民政府关于印发《衡阳市食品安全有奖举报实施办法》的通知

湖南省衡阳市人民政府


衡阳市人民政府关于印发《衡阳市食品安全有奖举报实施办法》的通知



各县市区人民政府,市直机关各单位,驻衡国省属单位:

  现将《衡阳市食品安全有奖举报实施办法》印发给你们,请认真贯彻实施。



  二O一二年六月十日


  衡阳市食品安全有奖举报实施办法


  第一条 为鼓励社会公众参与食品安全监管,及时发现、控制和消除食品安全隐患,依法查处食品安全违法案件,严厉打击食品安全违法犯罪行为,根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《国务院食品安全办关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》(食安办〔2011〕25号)、《湖南省食品安全有奖举报制度(试行)》(湘食安办发〔2011〕25号)等相关法律法规和政策规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本市行政区内向农业、畜牧水产、质量技术监督、工商、食品药品监管、商务、公安、出入境检验检疫等部门(以下简称:食品安全监管执法部门)举报食品安全违法行为。

  第三条 本办法所称的举报人,是指署名以书面、电话、邮件等形式向食品安全监管执法部门举报从事危害食品安全活动的人员。以法人或其他组织名义举报的,对该法人或其他组织的奖励与举报人同等对待。

  第四条 举报提供的线索和内容事先未被相关部门掌握,经食品安全监管执法部门立案调查属实,且举报案件办结,对举报人实行奖励。

  第五条 举报方式:

  (一)来人举报;

  (二)电话、传真、电子邮件举报;

  (三)信函举报;

  (四)行政执法部门或司法部门移交的由个人举报立案查处的案件;

  (五)其他途径。

  第六条 举报下列食品安全违法行为之一,经查证属实的,属于本办法有奖举报范围:

  (一)在农产品种植、养殖、加工、收购、运输过程中使用违禁药物或其他可能危害人体健康物质的;

  (二)使用非食用物质和原料生产食品,违法制售、使用食品非法添加物,或者使用回收食品作为原料生产食品的;

  (三)收购、加工、销售病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品,或者向畜禽及畜禽产品注水或注入其他物质的;

  (四)加工销售未经检疫或者检疫不合格肉类,或者未经检验或者检验不合格肉类制品的;

  (五)生产、经营变质、过期、混有异物、掺假掺杂伪劣食品的;

  (六)仿冒他人注册商标生产经营食品、伪造食品产地或者冒用他人厂名、厂址,伪造或者冒用食品生产许可标志或者其他产品标志生产经营食品的;

  (七)未按食品安全标准规定超范围、超剂量使用食品添加剂的;

  (八)其他涉及食用农产品、食品和食品相关产品安全的违法犯罪行为。

  第七条 市、县(市)、区食品安全委员会办公室(简称:食品安全办)负责组织协调本行政区的食品安全有奖举报奖励工作,负责举报奖励资金的管理、审定、支付工作。

  设立食品安全举报奖励资金。举报奖励资金由市、县(市、区)财政根据实际,每年适当安排,并纳入财政预算。奖励资金实行专项管理,专款专用,接受财政、审计、监察部门的监督检查。

  第八条 举报受理:

  (一)食品安全监管执法部门依照各自职责,公布举报投诉电话(传真)、电子邮箱和通信地址,明确举报受理范围,负责食品安全举报的受理、核实、查处和奖励初审工作,并报同级食品安全办备案。

  (二)食品安全监管执法部门应当自受理举报之日起60日内办结案件,60日内不能办结的,经本部门负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知举报人延期理由,同时报同级食品安全办备案。

  (三)食品安全监管执法部门经查实,对不属于本部门职责范围内的举报,要在24小时内书面通知并移送相关职能部门处理。对举报案件复杂、有较大异议的,经相关部门提出申请,由同级食品安全办指定部门办理,同时告知举报人。

  第九条 举报级别和奖励标准:

  根据具体案情,参照涉案货值数额大少,给予举报人一次性货币奖励。

  (一)一般食品安全举报级别和奖励标准分为以下三个等级:

  一级举报及奖励标准:能详细提供被举报人或单位的违法事实,能够提供关键证据和票据,并积极协助案件调查,举报情况与违法事实完全相符,按该案货值的4%但最高不超过5000元给予奖励。

  二级举报及奖励标准:能提供被举报人或单位的违法事实,已掌握部分现场物证、书证、视听资料等证据,并协助案件调查,经查证,举报情况与违法事实相符;按该案货值的2%但最高不超过5000元给予奖励。

  三级举报及奖励标准:已取得部分重要证据,但尚未对违法事实进行直接核实,仅提供查办线索,未配合案件调查,举报情况与查办事实基本相符。按该案货值的1%但最高不超过5000元给予奖励。

  对举报违法制售、使用食品非法添加物、生产假冒伪劣食品的地下“黑窝点”、“黑作坊”等的人员,以及违法生产经营单位内部举报人员,在上述三个等级的奖励额度上分别提高1%但最高不超过5000元给予奖励。

  对监管执法部门查处后无涉案货物,但证实被举报者存在违法事实的,可视情节给予举报人员100—500元奖励。

  (二)重大食品安全的举报奖励由食品安全办提请同级食品安全委员会研究决定。

  第十条 举报奖励的级次:

  举报奖励实行属地管理。各县市区要尽快建立健全本辖区的食品安全有奖举报制度,并积极推进实施,认真履行食品安全属地管理责任,落实举报受理机构和人员。

  市食品安全监管执法部门受理和查处的举报案件,由市级奖励;县(市、区)食品安全监管执法部门受理和查处的举报案件,由县(市、区)奖励;对移送、交办的举报案件,由被举报人或单位所在地进行奖励。

  第十一条 举报奖励的申报、审核和兑现:

  (一)食品安全监管执法部门在举报案件办结后7日内,提出奖励级别和奖励额度的初审意见,以及举报人的基本情况,通过保密方式报同级食品安全办审批。

  (二)食品安全办在收到食品安全监管执法部门意见之日起15日内,作出是否奖励和确定奖励金额的决定。举报奖励经审定批准后,由案件查办部门通知举报人到同级食品安全办领取奖金。

  (三)举报人在接到奖励通知之日起30日内,填写食品安全有奖举报奖励领取申请,并携带本人身份证或其他有效证件领取奖金;因故不能现场领取的,可以提供有效银行账户,通过银行划转;委托他人代领的,应提供委托证明、委托人和受托人的身份证或其他有效证件。逾期不领取的,视为自动放弃。

  第十二条 举报人确认方式:

  食品安全监管执法部门要严格核实举报人的身份,对匿名举报食品安全违法案件线索,查证属实,并能够确定举报人真实身份的,给予相应奖励。

  (一)同一线索被两个以上举报人分别举报的,奖励最先举报人;

  (二)两个或两个以上联名举报同一线索的,按同一案件进行奖励;

  (三)对同一案件的举报奖励不得重复发放。

  第十三条 食品安全监管执法部门要建立举报保密安全保障制度,按照国家保密规定管理举报材料和记录,举报线索的受理和案件查办人员对举报人的信息负有保密义务,不得以任何方式泄露举报人姓名、身份、电话、居住地及举报内容等相关信息。违反规定的,依法依纪追究责任。

  第十四条 食品安全监管执法部门及相关人员在办理食品安全举报案件工作中推诿、不作为、徇私舞弊的,或者有下列情形之一的,由所在部门或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人,依法依规追究责任。

  (一)伪造举报材料,冒领举报奖金的;

  (二)对举报事项未及时核实查办的;

  (三)有泄密行为的;

  (四)向被举报人透露相关信息,帮助其逃避查处的。

  第十五条 举报人应当对所举报内容的真实性负责。举报人借举报之名故意捏造事实诬告他人或者进行不正当竞争的不予奖励,并应当承担相应的法律责任。

  第十六条 有以下情况之一的,不属于本办法有奖举报范围:

  (一)与食品安全工作有关的国家机关及其工作人员的举报;

  (二)负有食品安全管理职责部门工作人员的配偶、直系亲属或者授意他人的举报;

  (三 )从事危害食品安全活动的人员主动交代、自首或主动归案的;

  (四)正在共同参与危害食品安全活动的同案人员检举的;

  (五)案件查办部门在调查取证、办理等过程中新发现或从事危害食品安全活动的人员新交代的;

  (六)假冒伪劣产品的被假冒方或其委托人的举报;

  (七)属消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议的申诉案件的举报。

  第十七条 市级食品安全监管执法部门举报受理电话:

  (一)市农业局———12316(农产品种植环节)

  (二)市畜牧水产局———8333137(养殖环节)

  (三)市商务局———12312(生猪定点屠宰环节和酒类管理)

  (四)市工商局———12315(市场流通环节)

  (五)市质量技术监督局———12365(生产加工环节)

  (六)市食品药品监督管理局———8813010(餐饮服务环节和保健食品)

  (七)衡阳出入境检验检疫局———12365(进出口环节)·

  (八)市公安局———110和8197310(食品安全违法犯罪案件)

  第十八条 本办法从颁布之日起施行。


国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见

国务院办公厅


国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见

国办发 〔2013〕11号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
贵州是我国西部多民族聚居的省份,也是贫困问题最突出的欠发达省份。贫困和落后是贵州的主要矛盾,加快发展是贵州的主要任务。贵州尽快实现富裕,是西部和欠发达地区与全国缩小差距的一个重要象征,是国家兴旺发达的一个重要标志。开展对口帮扶贵州工作,促进贵州经济持续健康发展,是先富帮后富、逐步实现共同富裕的重要举措。根据《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发〔2010〕11号)、《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号)有关要求,经国务院同意,现就开展对口帮扶贵州工作提出以下指导意见:
一、总体要求
(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,紧紧抓住国家深入实施西部大开发战略、加大支持贵州经济社会发展力度的历史性机遇,充分发挥对口帮扶双方积极性,以提升受帮扶地区自我发展能力、保障和改善民生为核心,帮扶工作重点向贫困地区、基层一线倾斜,着力改善当地群众生产生活条件,提升基本公共服务水平;着力促进双方经贸合作,支持受帮扶地区构建具有自身特色和比较优势的产业体系;着力加强人才培养与交流,强化科技、人才支撑能力;着力建立健全对口帮扶长效机制,形成共谋发展、共同进步的对口帮扶工作新格局,推动贵州努力走出一条符合自身实际和时代要求的发展之路,与全国同步实现全面建成小康社会目标。
(二)基本原则。
——统筹规划,有序推进。科学编制对口帮扶规划,做好与国家总体规划和相关专项规划的衔接,精心组织,周密安排,明确任务,务求实效,推动对口帮扶工作有力有效有序开展。
——面向基层,民生优先。始终把保障和改善民生放在对口帮扶工作首位,资金、项目重点向集中连片特殊困难地区、农村、基层倾斜,着力解决好各族群众最关心最直接最现实的利益问题。
——优势互补,夯实基础。坚持帮扶方加大支持力度与受帮扶地区自力更生相结合,遵循经济规律和市场规律,将帮扶方的资金、技术、人才、管理等优势与受帮扶地区的资源、劳动力、市场等优势结合起来,大力发展特色优势产业,加强基础设施建设,不断提高受帮扶地区自我发展能力。
——完善机制,互惠互利。建立帮扶资金稳定增长机制,建立和完善帮扶资金、项目管理制度和工作机制,创新对口帮扶方式,完善合作机制,拓宽合作领域,提升合作层次,实现互利共赢。
(三)主要目标。到2020年,在国家和社会各界支持下,通过自身努力和帮扶方大力支援,力争使贵州受帮扶地区城乡居民基本生产生活条件明显改善,基本公共服务水平和均等化程度显著提高;集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工作取得突破性进展,扶贫对象大幅减少;特色优势产业体系基本形成,经济发展质量和效益明显提高,综合竞争力显著增强。
二、时间安排和结对关系
(一)时间安排。对口帮扶工作期限初步确定为2013-2020年。2013年6月底前为工作启动阶段,主要任务是明确对口帮扶关系,建立工作机制,制定规划和相关工作制度。从2013年下半年开始,全面组织实施对口帮扶工作。
(二)对口帮扶结对关系。综合考虑原有东西协作扶贫关系、帮扶方财力状况、受帮扶地区困难程度以及双方合作基础等因素,确定对口帮扶工作由辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东等6个省(直辖市)的8个城市,分别对口帮扶贵州的8个市(州)。即:上海市对口帮扶遵义市,大连市对口帮扶六盘水市,苏州市对口帮扶铜仁市,杭州市对口帮扶黔东南州,宁波市对口帮扶黔西南州,青岛市对口帮扶安顺市,广州市对口帮扶黔南州,深圳市对口帮扶毕节市。
三、规划指导和资金管理
(一)制定对口帮扶规划。帮扶方有关方面要会同受帮扶地区组织编制本省(直辖市)、计划单列市对口帮扶规划,先期开展编制2013-2015年帮扶工作计划,而后以5年为周期编制规划,经贵州省人民政府协调平衡后,报本省(直辖市)、计划单列市人民政府批准实施,并报国家发展改革委备案。贵州省人民政府负责汇总提出对口帮扶总体规划,并报国家发展改革委备案。帮扶方要适时会同贵州省人民政府开展规划实施情况评估。
(二)加强资金管理。帮扶方每年在财政预算内安排一定数额的帮扶资金。2013年各帮扶方安排的帮扶资金(按实物工作量计算,下同)原则上不低于3000万元,以此为基数,以后年度可在双方协商一致的基础上加大支持力度。原有东西协作扶贫帮扶城市2012年度帮扶资金总量高于3000万元的,可以原帮扶资金总量为基数。帮扶资金主要用于重点民生工程、干部和人才培养交流、必要的基础设施、产业发展以及社会事业领域,具体内容和实施方式经双方充分协商后确定。国家对贵州的专项资金投入,在不改变分配渠道、不改变使用方向的前提下,可结合对口帮扶规划与帮扶资金统筹使用。
四、重点任务
(一)深入推进扶贫开发攻坚。重点加强对8市(州)处于武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区内有关县(市、区)的帮扶力度。支持受帮扶地区整合资源、创新体制机制,集中人力财力物力,开展扶贫攻坚会战。大力发展县域经济,推进农业结构调整,支持发展产业化经营,着力提高农业产业化水平,积极拓宽农民增收渠道。
(二)增强基本公共服务能力。支持受帮扶地区加快健全基本公共服务体系,加强教育、卫生、文化、就业、社会保障、基层组织等领域的公益性服务设施建设,重点推进农村饮水、道路、供电、水利等基础设施建设,不断提升服务质量和水平,努力与全国人民同步实现基本公共服务均等化。
(三)深化经济技术交流合作。发挥市场机制作用,以产业为纽带,加强对口帮扶双方在能源、矿产资源及精深加工、农产品加工、民族制药、特色轻工、新型建材、装备制造、旅游文化等领域的合作力度,推进受帮扶地区有序承接产业转移。鼓励帮扶方在受帮扶地区共建开发区、产业园区和外贸基地,共同招商引资,共同经营管理;对共建的园区,可比照国家级经济技术开发区予以指导和服务。对口帮扶期间,对园区内入驻的企业加大财税支持力度。鼓励通过技术培训、合作入股等方式在受帮扶地区推广新工艺及适用技术、管理模式,提高产业技术含量和发展水平。
(四)加强干部和人才培养交流。鼓励帮扶方与受帮扶地区开展干部双向挂职交流工作,加大基层干部培养力度。依托国家重大人才工程和“西部之光”、博士服务团等人才工作项目,组织实施“贵州专门人才培训工程”、“院士专家援黔行动计划”、领导干部培训计划,支持贵州各类人才队伍建设,重点支持培养急需紧缺专业人才。根据帮扶方吸纳劳动力的能力,组织受帮扶地区富余劳动力到帮扶方培训、就业。推进实施教育扶贫工程,每年选送一批贫困家庭学生赴帮扶方接受免费职业教育。支持建设遵义干部学院。
五、组织领导
(一)加强领导,精心组织。帮扶方要明确单位负责本省(直辖市)、计划单列市对口帮扶工作的管理、协调和落实。贵州省要指定相应机构负责对口帮扶工作的组织和协调。受帮扶的各市(州)要明确一位负责同志和相应单位负责本地区对口帮扶工作,保障帮扶工作落到实处。
(二)健全制度,强化管理。贵州省以及8市(州)承担对口帮扶工作的机构要加强制度建设,建立对口帮扶信息通报、统计监测、监督检查、考核评估制度,重要情况要及时通报有关地区和部门。严格管理制度,加强对各类帮扶资金和项目的管理,切实提高资金使用效益。帮扶资金不得用于各级党政机关办公楼和其他楼堂馆所建设,严禁搞面子工程、形象工程和政绩工程。
(三)加强指导,督促落实。国家发展改革委要会同有关部门、地方研究提出对口帮扶贵州的政策措施,指导科学编制对口帮扶规划,组织协调对口帮扶工作中的重大问题并做好督促检查,重要情况及时报告国务院。

国务院办公厅
2013年2月4日