略论检察机关处理涉法上访的对策

黄定威


前 言
涉法上访是指一些在已经或应当被执法机关及司法机关，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿的，转而向法律监督机关、上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。由于涉法上访案件反映的问题主要涉及国家司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，司法的效率与公平的问题以及社会纠纷与矛盾的解决机制问题，故其成为了政法工作的重中之重。
检察机关作为国家的法律监督机关，如何处理涉法上访问题就尤为重要。日前，高检院贾春旺检察长就此向全国各级检察机关强调，“要加大解决涉法上访案件的力度，切实抓出实效”。涉法上访问题能否得到较好的处理，关系到社会大局的稳定。因此，有必要对处理涉法上访的对策及建立相关的长效机制等问题进行探讨。

一 、 树立执法为民意识，坚持以人为本

几千年来，老百姓仰仗官家主持公道、化解冤屈是根植于他们骨子里的一个传统。这种文化传承至今，便是上访鸣冤，也就是我们亟待解决的涉法上访。虽然上访作为我国宪法规定的公民的一项权利，然而在现实中却经常遭受各种限制、剥夺与无理的阻碍，使上访者被迫用其他非常手段，增加了社会的不稳定因素。党的十六大报告提出“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。所以以什么样的态度对待群众的涉法上访，是检察机关处理涉法上访的首要问题。
在自身层面上，检察机关要努力提高检察队伍的政治素养和服务质量。检察干警要牢固树立执法为民的服务意识，不仅要充分认识到做好上访工作的重要性，更要加强业务培训，不断地提高协调能力。在过去的一些老观念里，一些检察人员潜意识地认为上访就是闹事、找茬，将上访人介定为刁民，他们往往戴着有色眼睛看待涉法上访，不问是非曲直，不分具体情况，对一切上访者都采取“一刀切”，厌恶、鄙视甚至利用各种手段将其拒之门外。基于政治文明的要求建立服务型检察院，培育服务型检察队伍的理念正与这种旧观念形成鲜明对比。服务意识要求检察官们始终保持高度的责任心，用自己的热情和干劲真心实意地、不带功利目的地去做服务于人民群众根本利益的好事、实事。面对新形势下处理涉法上访的艰巨任务，检察机关要在人员配备上向控申部门倾斜，可以专门配备具有丰富工作经验、年富力强的同志；还可推行专人值班接访制度，做到着装整齐、挂牌接待、举止文明、“来有迎声、问有答声、走有送声、解决问题有回声”。政治素质过硬，业务水平高的干警轮岗到控申部门，充实了处理涉法上访问题的专门力量，在实践中收到了显著的效果。
在外在层面上，处理涉法上访要坚持以人为本，要努力为上访者营造优越的环境与创造合理的条件。有条件的控申接待室可以配置电脑触摸屏、投影仪、录音机、便民药箱、便民雨伞、沙发，张挂文明用语等。配置电脑触摸屏能让前来控告举报的群众根据自己的需要通过触摸屏了解、查询有关检察业务。配置投影仪可以让前来控告举报的群众观看有关反映检察动态、检察成果的VCD影碟，拉近群众和检察机关的距离。配置录音机的主要目的是在征得举报者同意的情况下对举报内容进行录音，以避免制作笔录的失误。设置便民药箱的主要目的是让前来控申举报不小心感冒发烧的群众能及时得到治疗。同时还可以设立候谈室，如遇来访群众多而接待人员暂时不足时，部分等待接待的群众就可以有一个良好的休息场所，也让满腹怨气的群众能在温馨舒适的环境里静心、安心、放心、舒心地控告或申诉。

二、 完善涉法上访机制，畅通息诉渠道

处理涉法上访问题是一项非常复杂和庞大的工程，必须要长抓不懈。检察机关能否发挥其法律监督的重要作用，为民做主，不在于具体为哪个公民或哪些群众解决了多少问题，而关键在于有没有一套控制和减少涉法上访的长效机制。
首先，要坚持和完善控告申诉首办责任制。检察机关实行首办责任制，把群众涉法上访的问题解决在首次办理环节，解决在基层院，是经实践证明的减少重复上访、越级上访、久诉不息的一项行之有效的工作制度。如实际操作中，通过实行《点名接访、预约上门接访制》和《后备等干部到控申科挂靠锻炼制度》等，架构“大控申”、“大首办”格局，不仅深化检务公开，更及时、有效地解决群众的难题；同时，向来访者发一份《反馈表》，内容包括有“检察院的接待人是谁、态度如何”、“检察院对您申诉、控告、举报的情况答复如何”、“您对检察院的接待工作有何意见和建议”等；然后将每一位来访者所反映的情况都记录在规范的表格当中，并给分管领导、检察长传阅，既保证领导对群众来访情况的及时了解，及时跟踪控申接待服务质量，对干部接访质量进行考评和约束；又严格地落实控申、举报工作岗位的首办责任制，真正推动涉法上访问题的有效解决。
其次，要不断完善检察长接待日制度。将领导接待群众上访变为定期巡回下访，认真向社会公布接待日的安排，指派专人负责，精心甄选，提前约访。针对群众反映领导难见、难找，因而想将情况反映给“一把手”的愿望常常无法实现的情况，为了方便前来咨询和举报的群众找到检察长，将检察长的办公室安排在门口，方便群众会见检察长。既密切联系了群众，又能详细了解案情，从而有利于接谈案件特别是疑难案件的解决。
再次，建立一套严格的、具有针对性与可操作性的案件质量管理体系。案件质量是关系涉法上访数量的重要原因，通过涉法上访，我们能够发现很多执法环节的质量问题。建立一整套严格有效的规范制度，追究因故意或过失行为影响办案质量的人员责任，从源头上堵塞可能出现涉法上访的诱因。这种体系既可严肃追究各业务部门工作中的渎职、失职行为，又可改变工作不负责任、办事拖拉、执法不公、造成当事人长期上访的状况。
最后，开辟处理群众涉法上访案件的绿色通道。针对重大疑难的涉法案件，定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议，建立有效的协调机制，包括“联合调查、联合听证、共同答复”等制度，最大限度的做好息诉工作。明确加大和充分发挥检察机关在调解方面的职能，运用非诉说渠道处理涉法上访，努力化解社会矛盾。进一步加大刑事申诉案件的复查力度和刑事赔偿案件的赔偿力度，对经过复查认定是错案的，坚决依法纠正，该赔偿的尽快依法赔偿，增强检察机关的自我纠错能力。要积极与有关部门配合，做好善后工作和保障赔偿决定的落实，注重办案的社会效果。

三 加强联合职能部门，开展内外预防

两会期间，温家宝总理在回答新华社记者关于群众上访问题的提问时指出，解决涉及群众利益的问题，从根本上来说要靠制度，靠政策，靠法律。温总理的这席话，对于检察机关来讲，就是要在打击犯罪、保护群众利益上坚持惩治与保护并重，刑事与民事并重，实体与程序并重。要全面强化诉讼监督，维护司法公正。加强对刑事立案、侦查、审判和刑罚执行活动的监督，既防止打击不力，有注意保障人权。加强对民事审判和行政诉讼的监督，平等保护诉讼当事人的合法利益。海珠区院在控制和减少涉法上访问题上，实行控申联合批捕、公诉等刑检部门的力量，采取源头预防控制措施，取得了不错的效果。
在对外预防控制上，深入开展检察引导侦查，对侦查部门发现、收集、固定、保全、完善证据等工作提出意见和建议；及时发现和纠正侦查活动中的违法行为，保证侦查取证工作依法、客观、及时、全面，确保准确、及时、有力地追诉犯罪；最大限度地保障刑事案件的控诉水平，并根据实际情况需要，不断建立和完善促进刑事案件承办人相互交流和学习的各项机制，建立良好的侦诉协作关系。这就加强了对刑事案件在公安阶段立案和撤案的监督和制约，对侦查过程中的强制措施及可能侵犯公民合法权益的侦查行为的控制与救济。加大对刑事案件及行政案件的审判监督，及时了解影响较大、涉及面广、争议较多案件的判决结果，依法履行法律监督职能，维护公平正义。
在对内预防控制上，严格运用检察裁量权，对批捕、起诉案件的裁量权赋予更加人性化的烙印。一方面严格审查提请逮捕案件、对青少年犯罪不起诉的案件实行听证会制度以及对刑事案件行使求刑权，在法庭上提出量刑建议等，另一方面切实做好不予批准逮捕、不予起诉案件等案件的受害人或利害关系人的思想工作，讲解有关法律原则，增强他们对检察工作的理解和支持。这样不仅提高了司法效率、节约司法成本，尤为重要的是，大批可能存在的涉法上访案件在办理案件的初始阶段得到了合理的解决，从源头上减少群众上访的问题，减少了检察控申部门的后顾之忧。
此外，检察机关在应对可能存在无理上访案件问题上，可以实行《涉法上访人权利义务告知书》制度，通过明确的告知上访人所拥有的相关权利，及其应承担的法律义务，要求上访人对提供的证据的真实性负责并签章确认。当然，界定无理访首先要严格把关，不能简单归类，要多从自身工作上查找原因。对群众就检察机关正在办理的案件进行咨询、查询、反映或者投诉，由控申部门联合相关经办的业务部门热情接待，耐心依法作答，力争把问题解决在基层。要确立一种观点，即“最终妥善处理群众的信访问题才是办好案。”对确属无理上访的，也要向群众宣传法制，耐心解释，引导群众依法信访；对无理缠诉的，要采取批评教育与讲法律讲事实相结合的方法处理。对借上访为名破坏社会秩序的上访人，《涉法上访人权利义务告知书》可起到约束、震慑的作用，为严肃处理违法分子提供有力的证据。

四、 推动控申工作创新，把握时代契机

江泽民同志曾指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。检察机关处理涉法上访工作，其生命的活力也就在于创新，在于与时俱进。检察机关只有通过创新不断提高处理涉法上访问题的方法、对策，才能真正的成为群众心中的“青天大老爷”。
其一、要实施多层次立体宣传战略，不断掀起处理涉法上访工作的新高潮。检察机关要不断创新举报宣传形式，大力强化控举报的宣传工作，确保与人民群众联系渠道的畅通。其做法是：一是开展《检察服务进社区》系列活动，通过走出院门深入街道理、企业、监狱等开展巡回接访，变群众上访为领导下访，向民众宣传法律法规并努力为民排忧解难。二是积极宣传检务公开。印制精美的“举报须知”、“控告须知”、“申诉须知”、“投诉指南”等十多种宣传小册子，整齐排放在接待室，由群众按需取阅；同时是向群众派发“检察长接待日卡”和“检民联系卡”，在卡上将检察院的地址、路线图、联系电话、主要职能列明，以方便群众及时联系。三是在检察院门口宣传栏刊登举报专栏。四是在控申接待室安装举报专用的语音信箱。五是设立举报奖励基金，为举报有功的人颁发奖金。六是除经常性地到有关单位上好法制课外，还经常性到街道、学校、看守所张挂举报图片，积极开展社会治安综合治理。七是积极认真开展“举报宣传周”活动。
其二、积极开展“网上上访”活动，努力推进上访活动的便捷化。检察院的举报中心在互联网上专门开辟网站，既可以便于群众在互联网上上访，也便于检察机关依法处理上访工作的更广泛宣传，促使检察院的控申工作不断迈入现代化、透明化的轨道，为今后有困难群众更贴心更信任地向检察院上访举报奠定了更为坚实的基础。
其三、急群众之所急，真诚为一方弱者送温暖。群众找检察机关控告申诉、反映情况的，属于检察职权范围内的，我们要积极解决，决不推诿；即使是不属于我们职权范围的，如果能变通，想想办法，我们也要管；实在办不了，也要给群众出出主意。决不随便安排个人，说几句就将群众打发走。不能以职权范围为理由，把投诉无门的老百姓推出去。老百姓不懂什么职权范围，就认为你是国家机关，是代表党、政府在行使权力的。我们检察机关有责任托举社会弱者，为他们送去关心和温暖，助他们度过生活难关。这才是处理涉法上访问题的本质所在。
涉法上访问题，由来已久，解决这个问题也绝非一朝一夕。检察机关必须从维护人民群众的根本利益和社会稳定的角度出发，正确引导和梳理有关涉法上访问题。只有不断提高检察机关服务人民、服务社会的本领，才能做好维护社会正义坚强后盾，做好人民利益的守护神。




全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于我国加入《外空物体所造成损害之国际责任公约》的决定

（1988年11月8日通过）

第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议诀定：中华人民共和国加入《外空物体所造成损害之国际责任公约》。



外空物体所造成损害之国际责任公约

本公约缔约国，
确认全体人类对于促进为和平目的而从事外空之探测及使用，同表关注，
覆按关于各国探测及使用外空包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约，
鉴于从事发射外空物体之国家及国际政府间组织虽将采取种种预防性措施，但此等物体可能间或引起损害，
确认亟需制定关于外空物体所造成损害之责任之有效国际规则与程序，以特别确保对此等损害之受害人依本公约规定迅速给付充分及公允之赔偿，
深信此种规则与程序之制订有助于加强为和平目的探测及使用外空方面之国际合作，
爰议定条款如下：
第一条
就适用本公约而言：
（ａ）称“损害”者，谓生命丧失，身体受伤或健康之其他损害；国家或自然人或法人财产或国际政府间组织财产之损失或损害；
（ｂ）称“发射”者，包括发射未遂在内；
（ｃ）称“发射国”者，谓：
（ｉ）发射或促使发射外空物体之国家；
（ii）外空物体自其领土或设施发射之国家；
（ｄ）称“外空物体”者，包括外空物体之构成部份以及该物体之发射器与发射器之部分。
第二条
发射国对其外空物体在地球表面及对飞行中之航空机所造成之损害，应负给付赔偿之绝对责任。
第三条
遇一发射国外空物体在地球表面以外之其他地方对另一发射国之外空物体或此种外空物体所载之人或财产造成损害时，唯有损害系由于前一国家之过失或其所负责之人之过失，该国始有责任。
第四条
一、遇一发射国之外空物体在地球表面以外之其他地方对另一发射国之外空物体或此种外空物体所载之人或财产造成损害，并因此对第三国或对第三国之自然人或法人造成损害时，前二国在下列范围内对第三国应负连带及个别责任：
（ａ）倘对第三国之地球表面或飞行中之航空机造成损害对第三国应负绝对责任；
（ｂ）倘对地球表面以外其他地方之第三国之外空物体或此种物体所载之人或财产造成损害，对第三国所负之责任视前二国中任何一国之过失或任何一国所负责之人之过失而定。
二、就本条第一项所称负有连带及个别责任之所有案件而言，对损害所负之赔偿责任应按前二国过失之程度分摊之；倘该两国每造过失之程度无法断定，赔偿责任应由该两国平均分摊之。此种分摊不得妨碍第三国向负有连带及个别责任之发射国之任何一国或全体索取依据本公约应予给付之全部赔偿之权利。
第五条
一、两个或两个以上国家共同发射外空物体时，对所造成之任何损害应负连带及个别责任。
二、已给付损害赔偿之发射国有权向参加共同发射之其他国家要求补偿。参加共同发射之国家得就其负有连带及个别责任之财政义务之分摊，订立协议。此种协议不得妨碍遭受损害之国家向负有连带及个别责任之发射国之任何一国或全体索取依据本公约应予给付之全部赔偿之权利。
三、外空物体自其领土或设施发射之国家应视为共同发射之参加国。
第六条
一、除本条第二项另有规定者外，绝对责任应依发射国证明损害全部或部份系由求偿国或其所代表之自然人或法人之重大疏忽或意在造成损害之行为或不行为所致之程度，予以免除。
二、遇损害之造成系因发射国从事与国际法，尤其是联合国宪章及关于各国探测及使用外空包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约不符之活动时，不得免除任何责任。
第七条
本公约之规定不适用于发射国之外空物体对下列人员所造成之损害：
（ａ）该发射国之国民；
（ｂ）外国国民，在自该外空物体发射时或其后之任何阶段至降落时为止参加该物体操作之时期内,或在受该发射国之邀请而在预定发射或收回地区紧接地带之时期内。
第八条
一、一国遭受损害或其自然人或法人遭受损害时得向发射国提出赔偿此等损害之要求。
二、倘原籍国未提出赔偿要求，另一国得就任何自然人或法人在其领域内所受之损害，向发射国提出赔偿要求。
三、倘原籍国或在其领域内遭受损害之国家均未提出赔偿要求或通知有提出赔偿要求之意思，另一国得就其永久居民所受之损害，向发射国提出赔偿要求。
第九条
赔偿损害之要求应循外交途径向发射国提出。一国如与关系发射国无外交关系，得请另一国向该发射国代其提出赔偿要求，或以其他方式代表其依本公约所有之利益。该国并得经由联合国秘书长提出其赔偿要求，但以求偿国与发射国均系联合国会员国为条件。
第十条
一、赔偿损害之要求得于损害发生之日或认明应负责任之发射国之日起一年内向发射国提出之。
二、一国倘不知悉损害之发生或未能认明应负责任之发射国，得于获悉上述事实之日起一年内提出赔偿要求；但无论如何，此项期间自求偿国若妥为留意按理当已知悉此等事实之日起不得超过一年。
三、本条第一项及第二项所规定之时限，纵使损害之全部情况尚不知悉，亦适用之。但遇此种情形时，求偿国有权在此种时限届满以后至知悉损害之全部情况之一年后为止，修订其要求并提出增补文证。
第十一条
一、依本公约向发射国提出赔偿损害要求，无须事先竭尽求偿国或其所代表之自然人或法人可能有之一切当地补救办法。
二、本公约不妨碍一国或其可能代表之自然人或法人向发射国之法院、行政法庭或机关进行赔偿要求。但一国已就所受损害在发射国之法院、行政法庭或机关中进行赔偿要求者，不得就同一损害，依本公约或依对关系各国均有拘束力之另一国际协定，提出赔偿要求。
第十二条
发射国依本公约负责给付之损害赔偿额应依照国际法及公正与衡平原则决定，俾就该项损害所作赔偿得使提出赔偿要求所关涉之自然人或法人，国家或国际组织恢复损害未发生前之原有状态。
第十三条
除求偿国与依照本公约应给付赔偿之国家另就赔偿方式达成协议者外，赔偿之给付应以求偿国之货币为之，或于该国请求时，以赔偿国之货币为之。
第十四条
倘赔偿要求未能于求偿国通知发射国已提出赔偿要求文证之日起一年内依第九条规定经由外交谈判获得解决，关系各方应于任一方提出请求时设立赔偿要求委员会。
第十五条
一、赔偿要求委员会由委员三人组成，其中一人由求偿国指派，一人由发射国指派，第三人由双方共同选派，担任主席。每一方应于请求设立赔偿要求委员会之日起两个月内指派其人员。
二、倘主席之选派未能于请求设立委员会之日起四个月内达成协议，任一方得请联合国秘书长另于两个月期间内指派之。
第十六条
一、倘一当事方未于规定期限内指派其人员，主席应依另一当事方之请求组成单人赔偿要求委员会。
二、委员会以任何原因而有委员出缺应依指派原有人员所用同样程序补实之。
三、委员会应自行决定其程序。
四、委员会应决定其一个或数个开会地点及一切其他行政事项。
五、除单人赔偿要求委员会所作决定与裁决外，委员会之一切决定与裁决均应以过半数表决为之。
第十七条
赔偿要求委员会之委员人数不得因有两个或两个以上求偿国或发射国共同参加委员会对任一案件之处理而增加。共同参加之求偿国应依单一求偿国之同样方式与同等条件会同指派委员会委员一人。两个或两个以上发射国共同参加时，应依同样方式会同指派委员会委员一人。倘求偿国或发射国未在规定期限内指派人选，主席应组成单人委员会。
第十八条
赔偿要求委员会应决定赔偿要求是否成立，并于须付赔偿时订定应付赔偿之数额。
第十九条
一、赔偿要求委员会应依照第十二条之规定行事。
二、如各当事方同意，委员会之决定应具确定性及拘束力；否则委员会应提具确定之建议性裁决，由各当事方一秉善意予以考虑。委员会应就其决定或裁决列举理由。
三、委员会应尽速提出决定或裁决，至迟于委员会成立之日起一年内为之，但委员会认为此项期限有展延必要者不在此限。
四、委员会应公布其决定或裁决。委员会应将决定或裁决之正式副本送达各当事方及联合国秘书长。
第二十条
赔偿要求委员会之费用应由各当事方同等担负，但委员会另有决定得不在此限。
第二十一条
倘外空物体所造成之损害对人命有大规模之危险或严重干扰人民之生活状况或重要中心之功能，各缔约国尤其发射国应于遭受损害之国家请求时，审查能否提供适当与迅速之援助。但本条之规定不影响各缔约国依本公约所有之权利或义务。
第二十二条
一、本公约所称国家，除第二十四条至第二十七条外，对于从事外空活动之任何国际政府间组织，倘该组织声明接受本公约所规定之权利及义务，且该组织过半数会员国系本公约及关于各国探测及使用外空包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约之缔约国者，均适用之。
二、凡为本公约缔约国之任何此种组织会员国应采取一切适当步骤确保该组织依照前项规定发表声明。
三、倘一国际政府间组织依本公约之规定对损害负有责任，该组织及其会员国中为本公约当事国者应负连带及个别责任；但：
（ａ）此种损害之任何赔偿要求应首先向该组织提出；
（ｂ）唯有在该组织于六个月期间内未给付经协议或决定作为此种损害之赔偿之应付数额时，求偿国始得援引为本公约缔约国之会员国所负给付该数额之责任。
四、凡遵照本公约规定为已依本条第一项发表声明之组织所受损害提出之赔偿要求，应由该组织内为本公约缔约国之一会员国提出。
第二十三条
一、本公约之规定对于现行其他国际协定，就此等国际协定各缔约国间之关系言，不发生影响。
二、本公约规定不妨碍各国缔结国际协定，重申、补充或推广本公约各条款。
第二十四条
一、本公约应听由所有国家签署。凡在本公约依本条第三项发生效力前尚未签署之任何国家得随时加入本公约。
二、本公约应由签署国批准。批准文件及加入文件应送交大不列颠及北爱尔兰联合王国、苏维埃社会主义共和国联盟及美利坚合众国政府存放，为此指定各该国政府为保管政府。
三、本公约应于第五件批准文件交存时发生效力。
四、对于在公约发生效力后交存批准或加入文件之国家，本公约应于其交存批准或加入文件之日发生效力。
五、保管政府应将每一签署之日期、每一批准及加入本公约之文件存放日期、本公约发生效力日期及其他通知迅速知照所有签署及加入国家。
六、本公约应由保管政府遵照联合国宪章第一百零二条规定办理登记。
第二十五条
本公约任何缔约国得对本公约提出修正。修正对于接受修正之每一缔约国应于多数缔约国接受时发生效力，嗣后对于其余每一缔约国应于其接受之日发生效力。
第二十六条
本公约生效十年后应将检讨本公约之问题列入联合国大会临时议程，以便参照公约过去实施情形审议是否须作修订。但公约生效五年后之任何时期，依公约三分之一缔约国请求并经缔约国过半数之同意，应召开本公约缔约国会议以检讨本公约。
第二十七条
本公约任何缔约国得在本公约生效一年后以书面通知保管政府退出公约。退出应自接获此项通知之日起一年后发生效力。
第二十八条
本公约应存放保管政府档库，其英文、中文、法文、俄文及西班牙文各本同一作准。保管政府应将本公约正式副本分送各签署及加入国政府。
为此，下列代表，各秉正式授予之权，谨签字于本公约，以昭信守。
本公约共缮三份，于公历1972年3月29日订于伦敦、莫斯科及华盛顿。